Dr. Arturo García Jiménez
Introducción
Con motivo de los procedimientos electorales, tanto en el ámbito federal, como en 17 entidades federativas, en los que se renovarán las Cámaras de Diputados, Ayuntamientos, Jefes Delegacionales y en algunas otras el Gobernador estatal, se ha puesto toda la atención de la ciudadanía, tanto en el actuar de las instituciones electorales, como en la operatividad de las normas jurídicas que los rigen derivadas de la reforma electoral de 2014, entre las que se encuentra la Ley General en Materia de Delitos Electorales. Razón por la cual a lo largo de 2 entregas a Foro Jurídico, se expondrá en forma sencilla, apartándonos del lenguaje técnico jurídico en materia penal, las figuras típicas estrechamente relacionadas con la actuación de los ciudadanos en el desarrollo del procedimiento electoral. Ya sea como electores o como miembros de las mesas directivas de casilla, o en su caso, como representantes de los partidos políticos debidamente acreditados ante los órganos electorales, o en su caso como candidatos a los cargos de elección popular, con la finalidad de contribuir a la divulgación del alcance e interpretación de las normas penales vinculadas al procedimiento electoral.
Conforme con la legislación en materia de delitos electorales, todas las figuras típicas están agrupadas tomando como punto de partida a la calidad del sujeto activo que las consuma, lo que representa, en mi opinión, cierto grado de dificultad para entender en forma ágil su alcance y contenido. Para una mejor comprensión de este estudio y la pronta ubicación del momento consumativo de los delitos electorales, las figuras típicas las comentaremos tomando como base, la cronología de las diversas etapas en que se desarrolla el procedimiento electoral según lo previsto en el párrafo 1, del artículo 208, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (publicada en el DOF el 23 de mayo de 2014), que establece que el proceso electoral ordinario, comprende: preparación de la elección, jornada electoral, resultados y declaraciones de validez de las elecciones y, la etapa de dictamen y declaración de validez de la elección.
En esta primera parte expondremos los delitos electorales que pueden consumarse en la etapa de preparación de la elección, y posteriormente aquellos que sólo pueden consumarse en la jornada electoral y, finalmente, los que llegan a consumarse en la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones; con las precisiones generales necesarias en torno a su regulación.
Primer Premisa de los Delitos Electorales
Como axioma aplicable a todas las figuras típicas que los prevén, debe afirmarse que todos los delitos electorales sólo pueden consumarse en forma dolosa, es decir, con voluntad y pleno conocimiento del carácter típico de la conducta que se ejecuta. Esta afirmación se infiere de una interpretación sistemática, del artículo 60 comprendido en el Libro Primero del Código Penal Federal (CPF), en correlación con el artículo 2 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE), que establece que para la investigación, persecución y sanción de los delitos previstos en la ley, serán aplicables, en lo conducente, el Libro Primero del CPF, que comprende del artículo 1 al artículo 122 de la referida legislación.
Con motivo de la reforma al Código Penal, publicada en el DOF en febrero de 1994, para la persecución y sanción de los delitos culposos, se adoptó un sistema cerrado para su punición. Esto es, que únicamente pueden ser perseguidos y sancionados como delitos culposos, aquellos que se encuentren previstos en los artículos limitativamente señalados en el artículo 60 de la legislación punitiva, sin que proceda esta forma de consumación en alguna otra figura delictiva. De la revisión integral del aludido precepto, se advierte que no están incluidos ninguno de los delitos electorales, ni aun en la época en que se sancionaban en el título Vigésimo Cuatro del CPF, antes de la reforma del 23 de mayo de 2014. Por tanto, no es punible ningún delito electoral que sea consumado en forma culposa, es decir, por violar algún deber de cuidado en la ejecución de la conducta señalada en las disposiciones de la LGMDE. Lo anterior por mandato del párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución mexicana, en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
Al no existir una ley que sancione los delitos electorales cometidos en forma culposa, por violar un deber de cuidado que personalmente deba observar el ciudadano, los miembros de la mesa directiva de casilla, los representantes de los partidos políticos debidamente acreditados, o cualesquiera de los sujetos activos requeridos en los tipos, entonces, por el principio de estricta aplicación de la ley en materia penal, se concluye que no es posible sancionarlos por no existir la ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
Segunda Premisa de los Delitos Electorales
Existe una confusión que ha encontrado carta de naturalización en gran número de estudiosos de los delitos electorales, que consiste en afirmar que el bien jurídico tutelado en estas figuras delictivas, es el proceso o procedimiento electoral. Consideramos que cada delito electoral en particular, tiene su propio bien jurídico, que no incide necesariamente en el proceso electoral de que se trate, sino sólo aquellos que encuentran una identidad exacta con el contenido de las causales de nulidad, ya sea de la votación o de la elección, pero por sí mismos, no son suficientes para afectar la validez de la votación o de la elección. En efecto, la consumación del delito electoral, per se, no trae como consecuencia inmediata la invalidez de la votación o de la elección en la que se haya consumado, sino cuando la conducta descrita en el tipo penal electoral, coincida exactamente con alguna causal de nulidad de votación o de elección, de las previstas en la Base Vl, del artículo 41, de la Constitución. Así como en los artículos 75, 76, 77, 77 bis, 78 y 78 bis de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Esto es así, porque para la anulación de la votación o de la elección, la conducta infractora de las normas electorales, debe tener como cualidad, la determinación para el resultado electoral o para la elección, sin lo cual no se integraría la referida causal de nulidad. Además de lo anterior, la autoridad competente para sustanciar el proceso penal y dictar la sentencia que corresponda por los delitos electorales consumados, resulta ser un Juez Federal Penal, en los términos del inciso a), de la fracción I, del artículo 50, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, quien carece de competencia para declarar la nulidad de votación o de elección, como efecto de la reparación del daño por el delito electoral cometido, toda vez que conforme con el artículo 99 Constitucional, el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación (PJF), quien tiene como competencia declarar la nulidad de votación o de elección por las causas expresamente establecidas en las leyes. Entonces, con base a la competencia y atribuciones de los órganos del PJF en los delitos electorales, distintos a los competentes en materia de impugnación electoral para la declaración de nulidad de votación o elección, se logra confirmar que la consumación del delito electoral, por sí misma, no afecta la validez de la votación ni de la elección dentro del procedimiento electoral en el cual se ejecuta. Pero siempre que la conducta desarrollada no integre en forma exacta con alguna de las causales de nulidad, señaladas en la legislación procesal electoral antes referida, de las cuales le corresponde su declaración al Tribunal Electoral (TE), previo agotamiento del medio de que se trate.
Con esta definición se advierte, que los delitos electorales no tutelan los actos tendientes a la renovación periódica de los órganos legislativo y ejecutivo, sino que, su esencia, está dirigida a proteger valores relevantes o principios que rigen los actos desarrollados para la renovación de los citados poderes, lo cual, desde luego, nos permite seguir sosteniendo que el bien jurídico tutelado por los delitos electorales no es el proceso electoral, sino sus principios o valores constitucional y legalmente reconocidos en el desarrollo de la renovación.
Tercer Premisa de los Delitos Electorales
Aquí se precisa que la sistemática que adopta la legislación en la previsión de los tipos penales, comprendidos del artículo 7 al 20 de la LGMDE, es con base a la calidad de los sujetos activos a quienes se les dirige el deber normativo, continuando con la misma sistemática que ya se había observado en el Título Vigésimo Cuarto del CPF, con las modificaciones necesarias en su contenido y con la creación de otros tipos, para la tutela de los bienes jurídicos. Esto provoca algunas repeticiones innecesarias de la esencia protectora de los tipos penales, como se verá en los rubros subsecuentes, pues su variable es entorno a la calidad del sujeto que ejecuta los elementos del tipo y es a quien se dirige el deber que motiva su contenido y protección.
Delitos Consumables en la Preparación de la Elección
La primera etapa del desarrollo del procedimiento electoral federal ordinario, está conformada por la preparación de la elección. El artículo 225, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), señala que se inicia con la primera sesión que el Consejo General del INE celebre durante la primera semana de septiembre del año previo en que deban realizarse las elecciones federales ordinarias y concluye al iniciarse la jornada electoral. El desarrollo de los actos electorales deben regirse por principios esenciales y que resultan fundamentales, con los que se permitirán alcanzar que la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo, sea en forma democrática, con lo que se consolidará el ejercicio legítimo del poder político.
Los delitos electorales que pueden consumarse en esta etapa, son los siguientes:
a. Retención, alteración o comercialización ilícita de documentación electoral. La retención, alteración o comercialización ilícita de documentación electoral, como hemos denominado a los delitos previstos en los artículos 7, fracción V; 8, fracciones, i y v; y 13, fracción ii, de la LGMDE, tiene lugar en cualquier tiempo cuando se recojan credenciales para votar con fotografía, ya sea por cualquier ciudadano o cualquier persona o por algún funcionario electoral; o en su caso, cuando se altere, destruya, comercialice o se nieguen a entregar documentación o materiales electorales, propios para el cumplimiento de la función electoral. Estos tipo penales, se dirigen a toda persona o a los funcionarios electorales, con la finalidad de salvaguardar la integridad de los documentos electorales y el destino adecuado tanto de los materiales como de los documentos, siempre con la clara intención de que las tareas en el desarrollo del procedimiento electoral, no se vean afectadas, para el adecuado cumplimiento de los deberes en materia electoral.
b. Información falsa para el Registro Federal de Electores. Con la denominación que le hemos dado al delito previsto en la fracción I, del artículo 13, de la legislación de la materia, identificamos con facilidad, que el deber típico protector del bien jurídico, está dirigido a toda persona que pueda participar en la alteración de los datos que obran en el Registro Federal de Electores, con la finalidad de alterar los registros de su competencia como son el padrón electoral, o la lista nominal de electores, o inclusive las credenciales para votar con fotografía, con la intención de mantener un registro confiable y seguro, en aras de fortalecer la vida democrática nacional. En este delito, se prevén 2 modalidades alternas de conducta para su consumación. Por un lado, la intervención de terceros que contraten servicios para proporcionar la información falsa al Registro o bien a través de dádivas, amenazas o promesas de empleo para las personas que entreguen la información falsa al citado Registro. Este delito permite un blindaje al Padrón Electoral, a la Lista Nominal de Electores y a la Credencial para Votar con Fotografía, para inhibir conductas que atenten contra la autenticidad de la información que posea y que son documentos indispensables para el ejercicio del sufragio el día de la jornada electoral.
c. Compra o coacción del voto. Como principio fundamental de un sistema democrático, es la libertad del ciudadano al momento de emitir su voto. Por tanto, en esta etapa del procedimiento electoral, se debe encausar el esfuerzo de las instituciones y la finalidad de las normas jurídicas, para la salvaguarda de esa libertad ciudadana, por ello, el delito electoral previsto en los artículos 7, fracción vii; 8, fracción Vl; 9 fracción Vlll; 11, fracción l; y 16 de la ley de la materia, lo hemos denominado como delito de compra o coacción del voto. Esta denominación responde más a fines prácticos que a la naturaleza de la enajenación del voto, porque el voto jamás puede ser vendido por nadie ni comprado por alguien, porque es un derecho-deber ciudadano otorgado por la Constitución Federal. Sin embargo, las normas penales, cuyo deber se dirige a todo sujeto, a los funcionarios electorales, a los funcionarios partidistas, a los candidatos o a cualquier servidor público, se amplía en gran medida la finalidad protectora de la norma penal, que sí establece la solicitud de voto por pago, promesa o dádiva, o la amenaza, con la finalidad de inhibir toda conducta que atente contra la libertad ciudadana al momento de sufragar. Este delito es de los más trascendentes en la etapa de preparación de la elección y, en ocasiones, de los más propensos a ser consumados por los actores políticos en las modalidades que establece.
d. Condicionamiento ilegal de programas gubernamentales y sociales, con fines electorales. Como la denominación de este delito lo indica, tiene lugar cuando se condicione la prestación de un servicio público, el cumplimiento de programas gubernamentales, el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, franquicias, exenciones o la realización de obras públicas, a votar en favor de algún partido político o candidato. Está regulado por el artículo 11, fracción ll, de la legislación aplicable; adicionándose también, la hipótesis de inducir a la abstención del voto, como condición para los beneficios de los programas de referencia. Estableciendo el incremento de sanción, para el caso de que los programas sean de carácter social, lo que agrava el delito en un tercio más de la sanción señalada por el precepto en cita.
e. Desvío de recursos públicos materiales, humanos o financieros, para fines electorales. Esta figura delictiva está prevista en el artículo 11, fracciones lll y lV, de la legislación de la materia. Advierte sobre el hecho de que el servidor público que destina, utiliza o permita de manera ilegal de fondos, bienes o servicios que tenga a su disposición, en virtud de su cargo, al apoyo de un precandidato, partido político o coalición. Representa la necesidad de que los recursos públicos sólo se destinen para los fines gubernamentales y no para efectos electorales. En este delito se tutela la imparcialidad con la que deben conducirse los servidores públicos en el desarrollo del procedimiento electoral. Lo mismo ocurre, cuando el servidor público llegue a proporcionar apoyo o preste algún servicio a un precandidato, partido político, coalición o candidato, sea que lo haga por sí mismo o a través de sus subordinados, en sus horarios de labores. Este delito solo es consumable en la medida en que el servidor público se encuentre en su horario de labores o durante el ejercicio del cargo público; pues no se le puede coartar el libre ejercicio de sus derechos políticos electorales, al simpatizar con algún actor político.
f. Aprovechamiento de la financiación ilícita de campañas electorales. Esta denominación del delito responde a la naturaleza de la conducta, prevista en los artículos 14 y 15 de la legislación señalada, al establecer una pena al precandidato, candidato, funcionario partidista o a los organizadores de actos de campaña que aproveche fondos, bienes o servicios que le sean proporcionados por los servidores públicos en ejercicio de sus funciones o dentro de los horarios de su cargo. También está considerado como delito, si se emplea a un tercero para realizar, destinar, utilizar o recibir aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato, candidato, partido político o coalición, cuando exista una prohibición legal para ello, o cuando los fondos o bienes tengan un origen ilícito, o en montos que rebasen los permitidos por la ley. Este delito tiene como finalidad proteger la igualdad en el monto y origen de los recursos en las precampañas y campañas electorales, de tal suerte que la pena se incrementa en una mitad más cuando tenga esta finalidad, por lo que sanciona el aprovechamiento de recursos no autorizados por la legislación electoral.
g. Intimidación de subordinados para aportaciones económicas. Le hemos dado esta denominación, al delito electoral previsto en el artículo 11, fracción V, de la legislación de la materia, dirigido a todo servidor público que solicite a sus subordinados, por cualquier medio, aportaciones de dinero o en especie para apoyar a un precandidato, candidato, partido político, coalición o agrupación política, con la finalidad de salvaguardar varios bienes jurídicos. En primer término, la igualdad en el origen y monto de los recursos para los actores políticos y, además, la libertad de todos los subordinados para decidir si participan o no en las actividades proselitistas, pues al ser requeridos por su superior jerárquico para aportar o participar, sin duda se ven constreñidos en realizar los actos bajo la intimidación de ser despedidos en caso de oponerse.
h. Destrucción o comercialización ilícita de documentación electoral. Estos delitos están regulados en los artículos 7, fracciones Xl y Xll; y 9, Fracción lll, de la legislación especial en estudio, los cuales están dirigidos a todo sujeto o al funcionario partidista o candidato que se apodere, destruya, altere, posea, use, adquiera, venda o suministre de manera ilegal, en cualquier tiempo, materiales o documentos públicos electorales o adquiera, comercialice o suministre de manera ilegal, equipos o insumos necesarios para la elaboración de credenciales para votar. Agravándose en caso de que el apoderamiento se realice en lugar cerrado o con violencia, o cuando se consuma por una o varias personas armadas o que porten objetos peligrosos. Sin duda la finalidad de las normas penales es para efecto de salvaguardar el adecuado destino de los materiales y documentación electoral, blindando en forma severa la desviación de los insumos en el ámbito electoral.
i. Tutela del periodo de reflexión ciudadana. El delito previsto en los artículos 7, fracción XV; y 9 fracción I, de la ley comentada, conservan la misma esencia protectora, sólo que, el primero, el deber normativo está dirigido a todo sujeto, en tanto que el segundo, al funcionario partidista o candidato. Por esta razón lo hemos denominado delito que tutela el periodo de reflexión ciudadana, que comprende, en nuestro concepto, los 3 días previos a la jornada electoral en los que deben estar concluidas las campañas electorales y la propia jornada electoral, en el que está prohibido realizar toda clase de actos propagandísticos. Los preceptos aludidos en su esencia normativa, sancionan al sujeto, cuando durante los 3 días previos a la elección y hasta la hora del cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional, publique o difunda por cualquier medio los resultados de encuestas o sondeos de opinión que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos; o en su caso, cuando ejerza presión o induzca a los electores a votar o abstenerse de votar por un candidato, partido político o coalición, el día de la elección o en alguno de los 3 días anteriores a la misma. Como se advierte, con estas normas penales se tutela la libertad de sufragio y el periodo de reflexión ciudadana, comprendido dentro de los tres días previos a la jornada y el día de la propia elección, lo que sin duda, la libertad de sufragio es un principio fundamental en un estado democrático.
j. Financiación indebida de campañas electorales. La financiación indebida de campañas electorales, como lo hemos denominado al delito previsto en el artículo 7, fracción xviii, de la legislación en estudio, sanciona a todo aquel sujeto que por sí o interpósita persona, proporcione fondos provenientes del extranjero a un partido político, coalición, agrupación política o candidato para apoyar actos proselitistas dentro de una campaña electoral. La razón de ser de esta figura delictiva, es conservar el origen de los recursos de los partidos políticos, así como la equidad o la igualdad en los gastos de campaña de todos los actores políticos, en proporción a los recursos que les otorga el Estado Mexicano, conforme con su fuerza electoral y en base a la legislación aplicable. Lo indebido, es la financiación aportada, no el origen de los recursos, que bien pueden ser lícitos, pero lo que constituye delito es la indebida financiación efectuada.
k. Financiación de campañas electorales con recursos de procedencia ilícita. Este delito de financiación de campañas electorales con recursos de improcedencia ilícita, está previsto en el artículo 15, de la legislación en estudio, es diferente al señalado con anterioridad, porque en este precepto penal, lo que se indica es que el origen de los recursos de financiamiento sea ilícito, es decir, sean producto de algún delito. Se establece la punibilidad corporal para el sujeto que por sí o por interpósita persona realice, destine, utilice o reciba aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato, candidato, partido político, coalición o agrupación política cuando exista una prohibición legal para ello, o cuando los fondos o bienes tengan un origen ilícito, o en montos que rebasen los permitidos por la ley. La pena prevista en el párrafo anterior, se aumentará hasta en una mitad más cuando la conducta se realice en apoyo de una precampaña o campaña electoral. Lo que tutela este tipo penal, no solo es la equidad e igualdad en la financiación de los actos proselitistas, sino el origen lícito de los recursos que se aporten a los actores políticos, con lo que queda desterrada toda posibilidad de que la delincuencia organizada o los delincuentes comunes o federales, aporten recursos a las contiendas electorales.
l. Alteración indebida de gastos partidarios. En la actuación de fiscalización de las autoridades electorales, sobre el origen y destino de los recursos de los partidos políticos, debe existir certeza, transparencia y confiabilidad, por ello los artículos 7, fracción XlX y 9, fracción X, de la legislación general en estudio, establecen como delito cuando el sujeto expida o utilice facturas o documentos comprobatorios de gasto de partido político o candidato, alterando el costo real de los bienes o servicios prestados. Teniendo como conducta correlativa, la actuación del funcionario partidista o al candidato que utilice facturas o documentos comprobatorios de gasto de partido político o candidato, alterando el costo real de los bienes o servicios prestados. Como se advierte, las conductas son correlativas de una relación delictiva, pues mientras uno expide facturas alteradas, el otro las utiliza o en su caso, se expiden correctamente y quien las altera es aquel que las utiliza, de ahí la denominación que le hemos dado a esta figura delictiva.
m. Suministro indebido de insumos en campañas electorales. Con el actual registro de proveedores a los partidos políticos a cargo de las autoridades electorales, se salvaguarda la certeza y confiabilidad, tanto de los documentos comprobatorios como de la calidad de los servicios o bienes que se proporcionan a los partidos políticos. Por eso, el artículo 7, fracción XXl, de la legislación general, sanciona a todo aquél sujeto que provea bienes y servicios a las campañas electorales sin formar parte del padrón de proveedores autorizado por el órgano electoral administrativo. Esto es así, para efecto de la fiscalización del origen y destino de los recursos de los partidos políticos, suprimiendo toda clase de conductas tendientes a la donación en especie que en forma indebida puedan recibir o, en su caso, evitar que, ciertos proveedores eleven los precios o los disminuyan considerablemente para otros, rompiendo con el principio de equidad o igualdad en los precios de los insumos en las campañas electorales.
La solicitud de voto por
pago, promesa o dádiva,
o amenaza, es de los delitos
más comunes cometidos por
los actores políticos.
n. Ejercicio indebido de la función electoral. Este delito, se desprende del artículo 8, fracciones ll y Xl, de la legislación en estudio, al dirigirse el deber normativo al funcionario electoral que se abstenga de cumplir, sin causa justificada, con las obligaciones propias de su cargo, en perjuicio del proceso electoral; así como cuando realice funciones electorales que legalmente no le hayan sido encomendadas. La finalidad de las normas penales es proteger el adecuado ejercicio de la función electoral, desde el plano de las atribuciones legalmente otorgadas a los funcionarios electorales, evitando la usurpación de funciones o el abandono de los deberes, lo que conlleva al adecuado ejercicio de la función publica electoral.
ñ. Omisión de informes de fiscalización. Este delito tiene lugar, conforme con el artículo 9, fracción Vll, de la legislación general, cuando el funcionario partidista o el candidato se abstenga de rendir cuentas o de realizar la comprobación o justificación de los gastos ordinarios o de eventos proselitistas de campaña de algún partido político, coalición, agrupación política nacional o candidato, una vez que hubiese sido legalmente requerido dentro del ámbito de sus facultades. Con él, se salvaguarda la adecuada fiscalización del origen y aplicación de los recursos de los partidos políticos, constituyendo delito de omisión simple, pues la abstención, por sí misma, es sancionada como delictuosa conforme con esta norma penal.
