Dr. Armando Hernández Cruz
La reforma política de la Ciudad de México se ha convertido en un tema primordial durante los últimos días. El pasado 28 de abril fuimos testigos de un acto muy significativo por parte del Senado de República, la aprobación del dictamen por el que se dota de autonomía y se le faculta para emitir su propia Constitución. No obstante, el momento en que lo hizo no fue muy favorable para su debido análisis, discusión y posterior aprobación en la Cámara de Diputados. Esta situación nos obliga a esperar entonces a la apertura del siguiente período ordinario de sesiones para que, de existir voluntad política en ese órgano de representación popular, se continúe con la siguiente etapa de proceso de reforma constitucional.
Sin embargo, ahora que el primer paso se ha dado, es indispensable impulsar el rediseño institucional que demanda la ciudadanía capitalina. La pregunta es, ¿Qué podemos hacer para contribuir a la transformación institucional que requiere la Ciudad de México mientras el dictamen de reforma política es discutido y aprobado por la Cámara de Diputados? Ahora que este proceso ha comenzado formalmente y la reforma política se encuentra en marcha, las autoridades locales deben sumar esfuerzos, desde el ámbito de competencia y de llevar a cabo los cambios y transformaciones que se puedan realizar sin contravenir las disposiciones del pacto Federal.
Es evidente que habrá temas sobre los cuales definitivamente no podrá legislarse por requerir forzosamente la reforma al artículo 122 constitucional. Por ejemplo, la intervención de los Poderes Federales en el ámbito de competencia local, la autonomía y la Constitución propia de la Ciudad de México o lo referente a la deuda pública. Sin embargo, existen otros que sí pueden atenderse por vía del Congreso General o de la Asamblea Legislativa, sobre todo en materia de administración pública local, sin vulnerar lo establecido en la Ley Fundamental. Para ello, es necesario un análisis del referido artículo y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (DF), que permita dilucidar cuáles son los cambios que se pueden realizar sin necesidad de esperar a que el dictamen de reforma política del DF sea aprobado por la Cámara de Diputados.
En principio, desde el punto de vista constitucional, el artículo 122 faculta en su apartado a, fracción ll, al Congreso de la Unión para emitir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (EGDF) y por lo tanto, debe entenderse que sólo él puede llevar a cabo reformas o adiciones a dicho texto normativo. Asimismo, el apartado C de la mima disposición, establece las bases a las que debe sujetarse el Estatuto de Gobierno que emita el propio Congreso y en su Base Primera (fracción V, inciso g) faculta a la Asamblea Legislativa para legislar en materia de Administración Pública local, su régimen interno y sus procedimientos administrativos. Por otra parte, en relación a las demarcaciones territoriales en que se divide el DF, la Base Tercera, fracción ll del mismo apartado c, dispone que el Estatuto fijará los criterios para efectuar la división territorial de la capital del país, la competencia de los órganos político-administrativos correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, así como las relaciones de dichos órganos con el Jefe de Gobierno. Como podemos darnos cuenta, en términos de lo expuesto, existen 2 vías distintas a la reforma constitucional para llevar a cabo cambios o modificaciones a la estructura político administrativa de la Ciudad de México: Congreso de la Unión y Asamblea Legislativa.
Si bien la reforma constitucional es el instrumento básico para la construcción del nuevo proyecto de ciudad que se requiere para afrontar los grandes retos de la metrópoli, también debe ponderarse que al margen de ella, existen otros mecanismos alternativos para comenzar con el rediseño de las instituciones de nuestra ciudad. Entre ellos, reformar del EGDF para incorporar a su capitulado la regulación de los Órganos Autónomos de la Ciudad de México, por una parte, y por otra, que se disponga la integración de los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales a través de cuerpos colegiados electos democráticamente. En ambos casos, dichas modificaciones, se llevarían a cabo por vía del Congreso de la Unión. Por vía Asamblea Legislativa se podría legislar una Ley Orgánica Demarcacional que concentre en un único cuerpo normativo todas las disposiciones relacionadas con las demarcaciones territoriales y sus órganos político administrativos; otra sugerencia sería posicionar la denominación “Ciudad de México” (CDMX) en todas las dependencias e instituciones del gobierno local. Con base en las anteriores consideraciones, nos permitimos expresar las siguientes propuestas de reforma política que no se encuentran condicionadas a la reforma constitucional:
1. Integración de Órganos Colegiados para la Organización Político Administrativa de las Demarcaciones Territoriales
Como parte de la nueva estructura de la entidad, se propone la integración de órganos colegiados de gobierno, que no sean necesariamente municipios ni delegaciones políticas, más bien estaríamos hablando de un punto intermedio entre uno y otro, con el fin de que exista una correspondencia real con la nueva estructura gubernativa de la entidad.
Sin soslayar el inadecuado uso que en la actualidad se da del término “delegaciones del Distrito Federal”, puesto que al dejar de existir el órgano denominado Departamento del Distrito Federal, lo hicieron también sus órganos desconcentrados llamados delegaciones políticas. Actualmente, la Constitución Federal habla de órganos político administrativos en las diferentes demarcaciones territoriales, denominación que no ha encontrado arraigo ni en los medios de comunicación, ni en la población en general, y ni siquiera entre los mismos titulares de dichos órganos, que indebidamente desde el punto de vista constitucional se siguen considerando “delegados”. Probablemente por encontrarse previsto de esa forma en el Estatuto de Gobierno.
El Senado aprobó el
dictamen por el que se dota
de autonomía a la Ciudad de
México y se le faculta para
emitir su propia Constitución.
La creación de los órganos colegiados conllevaría a la descentralización de las funciones de gobierno, lo que permitiría optimizar el ejercicio de la función pública en beneficio de la población. Además, su integración por un titular y un cuerpo colegiado de naturaleza eminentemente democrática, sería por sí misma, una mejora y un gran avance en la gestión administrativa para las demarcaciones territoriales. Nuestra postura en este sentido, ha sido establecer los medios necesarios para lograr un mayor acercamiento entre los gobernados y las autoridades, porque son aquellos quienes conocen específicamente las necesidades básicas de la comunidad en que habitan. Su creación favorecería precisamente el acercamiento de los ciudadanos con sus representantes lo que daría oportunidad a cada integrante realizar las acciones pertinentes para satisfacer las necesidades básicas de la colectividad.
2. Emitir una Ley Orgánica
Demarcacional para Regular
el Funcionamiento de las
Demarcaciones Territoriales
Para complementar el establecimiento de un régimen jurídico específico para las demarcaciones territoriales del DF, se propone la emisión de una Ley Orgánica Demarcacional, en un sentido similar al que opera en los Estados de la Federación a través de sus respectivas Leyes Orgánicas Municipales.
La problemática de contar con una reglamentación de las atribuciones demarcacionales dispersa en distintos cuerpos normativos, ocasiona confusión y falta de orden, por ello consideramos necesario crear un ordenamiento secundario, que derive de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, y que concentre las bases de organización y funcionamiento de los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales del DF.
Entre los aspectos primarios que esta Ley debería contener podemos mencionar los siguientes:
- Estructura y atribuciones de las autoridades de la administración pública demarcacional.
- Relaciones con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
- Relaciones intrademarcacionales y en el ámbito metropolitano
- Facultad de expedición de normas administrativas.
- Integración de órganos colegiados, Consejos demarcacionales o territoriales.
Sabemos que algunas de estas sugerencias requieren reformas al EGDF, lo que retrasaría su posible aprobación. No obstante, es posible ofrecer una propuesta limitada, como lo son las Leyes Orgánicas Municipales en los demás estados de la república, pero tan amplia como el marco jurídico actual (Artículo 122 constitucional y Estatuto de Gobierno) lo permitan. Contar con un ordenamiento especializado que admita las normas básicas de organización demarcacional, favorece la sistematización de la distribución de competencias y facilita su ubicación, ya que actualmente la Ley Orgánica y el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, no desarrollan con suficiente precisión las reglas de funcionamiento de los órganos demarcacionales.
3. La Adición de un Título al Estatuto
de Gobierno que Reordene y Agrupe
a todos los Órganos Autónomos de la
Ciudad de México
Los órganos autónomos son aquéllos que actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad de actuación. Ejercen una función primordial del Estado, establecidos en los textos constitucionales y, por tanto, tienen relaciones de coordinación con los demás poderes tradicionales u órganos autónomos, sin situarse subordinadamente en algunos de ellos.
La autonomía se define como la facultad que las organizaciones políticas tienen de darse a sí mismas sus leyes y de actuar de acuerdo con ellas. También se puede concebir como la facultad de las personas o instituciones para actuar libremente sin sujeción a una autoridad superior dentro de un marco de valores jurídicos predeterminados. Es la posibilidad para los entes de regir su vida interior mediante normas y órganos propios, sin vulnerar el texto legal. Es una especie de descentralización de funciones en un grado extremo, no sólo de la administración pública, sino de los poderes del Estado, con el propósito de evitar cualquier injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del órgano. En virtud de lo anterior, se considera necesario la incorporación de los órganos autónomos en el Estatuto de Gobierno, que junto con la Constitución Política son los ordenamientos rigen a la Ciudad de México.
Existen 2 vías distintas a
la reforma constitucional
para llevar a cabo cambios o
modificaciones a la estructura
político administrativa de
la Ciudad de México:
Congreso de la Unión y
Asamblea Legislativa.
Dichos órganos deben estar establecidos y configurados directamente en el Estatuto, pues resulta necesario encomendarles tareas primordiales de la Ciudad, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales. Pero, sin que ello altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes. La circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia, no significa que no formen parte del Estado, pero su característica principal es que su actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público. Lo anterior porque se considera que los órganos autónomos:
a. Estar establecidos y configurados directamente en el Estatuto de Gobierno.
b. Mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación;
c. Contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y
d. Atender funciones coyunturales de la Ciudad de México, que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Los órganos autónomos existentes en la Ciudad de México, son los que a continuación se enlistan:
- Auditoría Superior de la Ciudad de México.
- Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
- Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal.
- Instituto Electoral del Distrito Federal.
- Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal.
- Tribunal de los Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
- Tribunal Electoral del Distrito Federal.
- Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
Sin embargo el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal carece de la regulación de algunos de los órganos autónomos, si bien en su contenido se habla de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (mencionada en el artículo 42 fracciones XVll inciso c) y fracción XXV, el Instituto Electoral del Distrito Federal (artículo 123 al 127) y el Tribunal Electoral del Distrito Federal (artículos 128 al 133). Su incorporación puede llevarse a cabo a través de un Título que regule los órganos autónomos de la Ciudad de México; existe un ejemplo en el caso del estado de Guerrero, en cuya Constitución se disponen 6 capítulos en donde de manera detallada y ordenada se establecen los lineamientos que rigen a dichos órganos autónomos.
La propuesta es incorporar un Título denominado Órganos Autónomos de la Ciudad de México, que a su vez se divida en 8 capítulos, cada uno de ellos dedicado a un órgano autónomo. En ese mismo tenor, la denominación de 6 de los 8 órganos autónomos que actualmente dice: “del Distrito Federal”, se considera cambiarla por “de la Ciudad de México”, lo cual implicará en su momento realizar las reformas pertinentes en cada uno de los Reglamentos interiores de cada uno de los órganos en mención, quedando como sigue:
- Auditoría Superior de la Ciudad de México.
- Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
- Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Ciudad de México.
- Instituto Electoral de la Ciudad de México
- Junta Local de Conciliación y Arbitraje de la Ciudad de México.
- Tribunal de los Contencioso Administrativo de la Ciudad de México.
- Tribunal Electoral de La Ciudad de México
- Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
Ahora que la reforma
política se encuentra en
marcha, las autoridades
locales deben sumar esfuerzos
para realizar los cambios y
las transformaciones
necesarias sin contravenir
las disposiciones del
pacto Federal.
Esta propuesta lograría en primer lugar elevar la presencia de los órganos autónomos de la Ciudad de México al incorporarlos al máximo ordenamiento jurídico que rige en materia local, lo cual les proporcionaría mayor fortaleza y estabilidad jurídica. Por otro lado, su incorporación en el texto del EGDF, permitiría ordenar la existencia de los mismos y señalar principios comunes que los rigen.
4. Posicionar la Denominación “Ciudad de México” en todas las instituciones del Gobierno Local
A raíz de todos los cambios y transformaciones que sufrido nuestra gran ciudad durante los últimos años, es oportuno posicionar la denominación de Ciudad de México (CDMX) en todas las entidades, órganos y dependencias del gobierno local atendiendo a un principio congruencia con la realidad actual de esta entidad federativa. En efecto, el término se puede tomar como sinónimo de Distrito Federal porque actualmente el artículo 44 constitucional señala que la Ciudad de México es el Distrito Federal, por lo que se puede fácilmente interpretar que no fue intención del Constituyente hacer distinción entre ambos términos, razón por la cual se pueden válidamente utilizar de manera indistinta.
Si bien el DF conservará esa denominación, en tanto no sea aprobada la reforma política por la Cámara de Diputados y las Legislaturas Estatales, eso no quiere decir que a nivel local no podamos distinguirnos como la “Ciudad de México”, término que se ha venido utilizando con más frecuencia en los últimos años y con el cual se siente identificada gran parte de la población, pero sobre todo las nuevas generaciones. Además se corresponde a la naturaleza intrínseca de esta entidad como principal centro político, académico, turístico, económico, financiero y empresarial con que cuenta el país, en otras palabras, lo que se propone es armonizar la denominación de nuestras instituciones con las características de ciudad de vanguardia como se ha construido durante las últimas décadas.
Claro ejemplo de lo que se acaba de mencionar lo encontramos en el cambio de denominación de la extinta “Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal” que a partir de la creación de la Ley de Fiscalización de la Ciudad de México que abrogó la Ley Orgánica de aquél órgano fiscalizador en mayo de 2014, adoptó una denominación más acorde con la esencia de nuestra Ciudad Capital “Auditoría Superior de la Ciudad de México”.
