El pasado 11 de mayo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un Acuerdo mediante el cual el Presidente de la República dispone que las Fuerzas Armadas (Ejército, Fuerza Aérea y Marina) de manera permanente y extraordinaria realizar tareas de seguridad pública y que sus acciones en esta materia serán reguladas, fiscalizadas, subordinadas y complementadas por el Presidente de la República, estableciendo que estas atribuciones corresponden a la Guardia Nacional (GN).
El Acuerdo generó una ola de críticas y comentarios a favor y en contra de la decisión presidencial. Quienes están en contra de la medida argumentan que se está “militarizando” la seguridad pública –algo que criticaba AMLO antes de llegar a la Presidencia–, y que tendrá efectos negativos en los esfuerzos por consolidar a las policías estatales y municipales, al menos durante este sexenio. Se argumenta que en el sexenio de Felipe Calderón, al iniciar la llamada “Guerra contra el crimen organizado”, se desplegó en las calles a las Fuerzas Armadas y hasta la fecha esa estrategia no ha dado frutos, ni ha logrado una baja en los índices de violencia criminal, por el contrario, se han incrementado la violencia, los delitos y las violaciones de derechos humanos y las desapariciones forzadas. Quienes apoyan el Acuerdo sostienen que se trata de un acto completamente legal que reglamenta lo que ya se había establecido en la Constitución al crearse la Guardia Nacional el año pasado.
Presentamos a continuación una breve cronología de los antecedentes de este polémico Acuerdo.
Creación de la Guardia Nacional
El 26 de marzo de 2019 se publicó en el DOF el Decreto que crea la Guardia Nacional con la reforma a ocho artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (10, 16, 21, 31, 36, 73, 76 y 89). El dictamen señala que la GN tendrá mando civil y una instancia de coordinación interinstitucional con las fuerzas armadas, que se regirá por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior y a la perspectiva de género.
“El dictamen señala que la GN tendrá mando civil y una instancia de coordinación interinstitucional con las fuerzas armadas, que se regirá por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior y a la perspectiva de género.”
Desde su creación, la GN ha sido un tema controvertido y muy debatido. En algunos estados entró en operación antes de ser aprobadas las leyes reglamentarias. El Presidente AMLO nombró al Gral. Luis Rodríguez Bucio (en proceso de retiro), Comandante de la GN, cuando la Constitución ordena que su mando debe ser civil. No obstante, la Organización de las Naciones Unidas y la Suprema Corte de Justicia de la Nación fueron participes de la incipiente capacitación del nuevo cuerpo policial para que su actuación se rigiera por el respeto a los derechos humanos y con apego a la ley.
El 28 de mayo de 2019, dos meses después de su creación, se publicarían en el DOF las leyes reglamentarias de la GN, consolidando a este órgano de seguridad pública como una institución policial civil, disciplinada, profesional y permanente. La Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, la Ley Nacional del Registro de Detenciones y las reformas al Sistema Nacional de Seguridad Pública, establecen las funciones, objetivos y disposiciones, y regulan el uso de la fuerza, así como la distribución de competencias y bases de coordinación entre la federación, las entidades federativas y los municipios.
En el inicio formal de operaciones, el 1 de julio de 2019, el presidente de la República señaló que la creación de la GN era oportuna y posibilitaba a las Fuerzas Armadas para participar en tareas de seguridad pública, bajo un modelo fundado en el respeto de los derechos humanos y el uso moderado de la fuerza. En ese acto, el mandatario declararía que: “de su trabajo [de la GN] dependerá llevar a cabo entre todos la Cuarta Transformación de la vida pública”.
En enero, el Dr. Alfonso Durazo, Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, afirmó que el 2020 será la consolidación del cuerpo policial. Por su parte, el Gral. Rodríguez Bucio comentó que en 2019 se logró la meta de reclutar a 21,170 elementos y que la meta de este año es la misma, mientras que para 2021 será de 7,660 para conformar los 50 mil elementos originalmente planteados y llegar a las 266 coordinaciones contempladas, de las cuales actualmente hay 150.
Desde el momento en que se decide que las Fuerzas Armadas salieran de los cuarteles y participaran en tareas de seguridad pública, se ha tratado de regular su intervención. Sin embargo, siempre han existido críticas, sobre todo porque la formación y disciplina militar no es compatible con las tareas de los cuerpos policiacos, encargados esencialmente de la seguridad pública. De acuerdo con la ONG Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, el último intento fallido en esta dirección fue la Ley de Seguridad Interior, promovida por Enrique Peña Nieto, que a pesar de haber sido promulgada, fue invalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) por ser violatoria de derechos y principios fundamentales previstos en la Constitución y porque el Congreso de la Unión no tenía facultades expresas para emitir esa Ley.
El mismo López Obrador, como candidato a la presidencia en 2012 y 2018, aseguraba que enviaría a los cuarteles al ejército y no lo dejaría a cargo de la seguridad pública, incluso en su Proyecto Alternativo de Nación uno de los puntos era “gradualmente se retirará el Ejército y la Marina del combate al narcotráfico”, insistiendo en que la función del ejército era defender la soberanía nacional. Algunos activistas afirman que además de cumplir con el sueño de Calderón y con la fallida Ley de Seguridad de EPN, tampoco ven un cambio sustancial en la estrategia de seguridad y que la diferencia entre desplegar la GN, que tiene reglas propias que la obligan a rendir cuentas, ahora las Fuerzas Armadas no están reguladas en tareas de seguridad pública.
Cabe recordar que la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos en su artículo primero dispone que: “El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas permanentes que tienen las misiones generales siguientes: I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; II. Garantizar la seguridad interior; III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas. El artículo 13 estipula que el Presidente de la República dispondrá del Ejército y la Fuerza Aérea, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 89 Fracción VI de la CPEUM, que faculta al titular del Ejecutivo para disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.
Precisamente, el Acuerdo es polémico porque quienes lo critican aseguran que la Constitución ordena a las Fuerzas Armadas encargarse de la seguridad nacional y reserva las funciones de seguridad pública a instituciones de carácter civil, o sea, policías federales y locales.
Vigencia del Acuerdo
El Acuerdo del titular del Ejecutivo Federal dispone que las Fuerzas Armadas podrán realizar tareas de seguridad pública hasta el 27 de marzo de 2024, vigencia que está ligada al mandato de AMLO. El artículo Quinto del Decreto que crea la Guardia Nacional estableció que durante los cinco años siguientes a su entrada en vigor, y en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, «el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria». De tal manera que, mientras la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, las Secretaría de la Defensa y Marina complementarán sus funciones. Por lo que no pueden exceder los cinco años a partir de que entró en vigor el decreto de la GN, publicado el 26 de mayo de 2019 en el DOF.
Respalda la SSPC el Acuerdo
A raíz de las críticas que generó la publicación del Acuerdo, en el que plantean la militarización del país, el Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, en una serie de mensajes en Twitter expresó que “El objetivo del Acuerdo es darle operatividad al mandato legislativo, facultando a las Fuerzas Armadas como primer respondiente; así de importante, pero también así de simple. Tal apoyo estará siempre subordinado a la Guardia Nacional”.
Añadió que el Acuerdo “concreta las facultades que da a las Fuerzas Armadas el Artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional que creó la Guardia Nacional. Se trata de una consecuencia natural de dicha reforma”.
Señaló también que se faculta a las Fuerzas Armadas como primer respondiente, pero su actuación estará subordinada a la Guardia Nacional, reiterando que el Acuerdo forma parte del andamiaje legal ya aprobado por los partidos políticos, prácticamente por unanimidad.
“El objetivo es darle operatividad al mandato legislativo, facultando a las Fuerzas Armadas como primer respondiente; así de importante, pero también así de simple. Tal apoyo estará siempre subordinado a la Guardia Nacional. El Acuerdo concreta las facultades que da a las Fuerzas Armadas el Artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional que creó la Guardia Nacional. Se trata de una consecuencia natural de dicha reforma”: Alfonso Durazo.
Postura de la CNDH
“El Acuerdo es insuficiente respecto a la determinación del contenido de los términos: extraordinaria, fiscalizada, subordinada y complementaria, con lo que se falta al principio de la certeza jurídica”: CNDH.
En un comunicado, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) informó que observará la aplicación del Acuerdo por el que se dispone que la Fuerza Armada permanentemente llevará a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
La CNDH explicó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la SCJN han determinado que la seguridad pública corresponde a las autoridades civiles en los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, es posible el uso de las fuerzas militares para atender problemas de seguridad ciudadana, siempre y cuando siga una lógica de última razón y se encuentre limitada dentro de parámetros específicos. No obstante, señala que el Acuerdo es insuficiente respecto a la determinación del contenido de los términos: “extraordinaria”, “fiscalizada”, “subordinada” y “complementaria”, con lo que se falta al principio de la certeza jurídica, pues no se tiene claridad sobre los supuestos en los cuales cabría la actuación de las Fuerzas Armadas.
Debe destacarse que ni en el Artículo Quinto transitorio del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la CPEUM en materia de Guardia Nacional, ni las leyes del Uso de la Fuerza y de la Guardia Nacional, se establece claramente qué se debe entender como “extraordinaria”, “fiscalizada” y “subordinada”, configurando una indefinición jurídica con graves riesgos para el respeto y garantía de los derechos humanos. Por ello, la CNDH encuentra preocupante que la indefinición origine un esquema permanente de participación de las fuerzas armadas en funciones de seguridad pública. El hecho sería contrario a la Constitución y contraviene a los acuerdos internacionales suscritos por México en la materia.
Toda intervención debe ser excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario ante las circunstancias que justifican su intervención, y el Acuerdo no brinda elementos para respetar y garantizar dicha condición. Así, la CNDH afirma que: “el Estado Mexicano ha sido condenado en el pasado por los abusos e impunidad de las fuerzas armadas por actos de desaparición forzada de personas, asesinatos y ejecuciones extrajudiciales, violaciones sexuales, detenciones ilegales y tortura. Y el Acuerdo adolece de elementos concretos que garanticen el indispensable uso de la fuerza conforme al respeto y garantía de los derechos humanos”.
Otro tema que la CNDH esbozó en su comunicación fue la relativa a la “adecuada y suficiente formación de las fuerzas armas en materia de Derechos Humanos, por lo que es insuficiente una declaración o afirmación de buena fe con respecto a la obligación de dar cumplimiento al artículo 1º Constitucional”. Insistiendo en que es indispensable tener la certeza de su capacitación en la materia para responder adecuadamente a las situaciones concretas en las que deben intervenir. Y en caso de no ser suficiente esta, la voluntad de generar mecanismos de corrección permanentes que eviten, es decir, prevengan la consumación de violaciones a derechos humanos.
Poca Claridad en el Acuerdo: ONU
“Desde 2006 se ha evidenciado que la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública no ha funcionado para reducir la violencia, pero sí han abonado a la violación de derechos humanos.”
En el mismo tenor, la oficina en México de la ONU advirtió que el documento publicado el lunes no precisa los estándares con los que se supervisarán las funciones de las fuerzas armadas. “El acuerdo fija que esta supervisión será realizada por el Órgano Interno de Control de la dependencia de la Fuerza Armada que corresponda, lo que resulta insuficiente para garantizar una supervisión efectiva de carácter externo”. Tampoco queda claro, asegura, el principio de estricta necesidad y excepcionalidad, pues no se detallan las condiciones; asimismo, se establece un acuerdo de coordinación entre autoridades civiles y militares, contrario a la obligación de que las últimas se supediten a las civiles. Además, en el Acuerdo se habla del apoyo de militares en las etapas iniciales en la investigación de delitos, lo que podría “afectar su naturaleza civil y trastocar el debido proceso”.
Por su parte, la ONU-DH llamó a las autoridades correspondientes a hacer una revisión del Acuerdo para “garantizar el respeto a los derechos humanos y la seguridad de la población, al tiempo que se fortalezcan las instituciones civiles de seguridad pública en México”. La Organización dijo que desde 2006 se ha evidenciado que la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública no ha funcionado para reducir la violencia, pero sí han abonado a la violación de derechos humanos.
Defiende AMLO su Acuerdo
“No quiero que la Guardia Nacional termine como la Policía Federal Preventiva, sería un rotundo fracaso. Aunque me critiquen de que quiero militarizar el país, voy a seguir insistiendo en que nos deben de ayudar las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.”
Después de las críticas, López Obrador en una de sus conferencias matutinas expresó: “esto que se hizo ahora de dar la autorización a las Fuerzas Armadas para llevar a cabo tareas de seguridad pública se aprobó hace seis meses en el Congreso, fue una reforma constitucional que incluso aprobaron todos los partidos y ahí en un transitorio se estableció que había que emitir un decreto. Ese es realmente un trámite y fue lo que se hizo, pero ya existía la aprobación del Congreso”.
Puntualizó que es falta de información y mala fe, pues esto fue aprobado por el Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas locales por tratarse de una reforma constitucional. “Yo creo que se estaba desaprovechando la utilización de estas instituciones para atender el principal problema que heredamos: el de la inseguridad y el de la violencia”, dijo el presidente. A pregunta expresa sobre porqué en este acuerdo no se incluye una autoridad civil que fiscalice y vigile el actuar de las Fuerzas Armadas, AMLO se refirió a la creación de la Policía Federal y de su fracaso, “fue una corporación que se hizo sin disciplina, que se plagó de corrupción”.
Considera que en la Sedena y la Marina hay una transformación, un proceso hacia el respeto de los derechos humanos. Argumentó también que la actuación de las Fuerzas Armadas tiene que ver con el presidente en turno, “nosotros no vamos a dar la orden de que el Ejército, la Marina reprima al pueblo. No quiero, lo digo con toda franqueza, que la Guardia Nacional termine como la Policía Federal Preventiva, sería un rotundo fracaso. Por eso, aunque me critiquen de que quiero militarizar el país, voy a seguir insistiendo en que nos deben de ayudar las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, estoy convencido de que es necesario.
En cuanto al tema de la vigilancia civil, lo único que dijo fue que existe coordinación con la GN, pero lo más importante era la disciplina de los elementos, “todos los días estoy pendiente de que no haya abusos, de que no haya tortura, de que no haya masacres, de que no haya violación a los derechos humanos, estoy pendiente y además estoy viendo cómo se están adaptando estas dos instituciones a las nuevas circunstancias y nos están ayudando”.
Y Añadió: “Estoy convencido de que la Guardia Nacional debe de tener relación estrecha con las Fuerzas Armadas, que como se concibió la Policía Militar y la Policía Naval tienen que formar parte de la Guardia Nacional y el mando tiene que estar adscrito a las Fuerzas Armadas. Eso lo voy a defender. Si hay constancia de violación de derechos humanos por parte de la Guardia Nacional, pues entonces rectificamos”.
