En las últimas dos décadas, México ha transitado por cambios que lo han consolidado como una democracia, dejando atrás el sistema de partido único que lo caracterizó por tantos años, en los que los poderes Legislativo y Judicial estaban supeditados a las decisiones del Ejecutivo.
En la década de los noventa, se empezó a fortalecer el equilibrio de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. La Reforma de 1994, del expresidente Ernesto Zedillo, en materia judicial, sentó las bases para transitar hacia una modernización del ordenamiento jurídico mexicano. Y es a partir de ese momento que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se empezó a consolidar como un verdadero Tribunal Constitucional y a contribuir en la construcción de un sistema constitucional con un papel más dinámico en el sistema político mexicano.
De acuerdo con algunos especialistas, antes de la Reforma de 1994, la SCJN se había enfocado en la defensa de la Constitución Política a través de juicios de amparo y controversias constitucionales, pero no fungía como un Tribunal Constitucional.[1] Fue a partir de esa Reforma que se modificó su estructura orgánica, su funcionamiento y su ámbito de competencia; se establecieron nuevas garantías constitucionales de carácter jurisdiccional y se regularon otros medios de control constitucional. Con ello se ampliaron las hipótesis de controversias constitucionales bajo la competencia de la SCJN para dirimir conflictos entre órdenes y órganos de gobierno.[2] De acuerdo con Jesús Orozco Henríquez, antes de 1995, las controversias constitucionales tuvieron una escasa importancia práctica.
Dicha Reforma también propició la creación del Consejo de la Judicatura Federal (CJF), que, a decir de la Reforma, se dejó sentado que la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación (PJF), a excepción de la SCJN, estaría a cargo del Consejo de la Judicatura. Hasta antes de 1995, las cuestiones relacionadas con el gobierno, administración y disciplina del PJF estaban a cargo del Pleno del Alto Tribunal. El objetivo de la creación del Consejo de la Judicatura fue disminuir las funciones no jurisdiccionales de la Suprema Corte, y dejarle sólo su función esencial, es decir, la aplicación de la ley en casos concretos para dirimir las controversias que fueran sometidas a su consideración.[3]
“Durante estos últimos años, la SCJN se ha consolidado como el canal institucional para la resolución de conflictos entre los actores de los tres niveles y órganos de gobierno, y como contrapeso frente a las decisiones de los otros dos Poderes de la Unión.”
De esta manera, durante estos últimos años, la SCJN se ha consolidado como el canal institucional para la resolución de conflictos entre los actores de los tres niveles y órganos de gobierno, y como contrapeso frente a las decisiones de los otros dos Poderes de la Unión.
Lo anterior toma relevancia cuando en México se han logrado las transiciones de un partido a otro en los Poderes Ejecutivo y Legislativo, tanto a nivel federal y estatal, como municipal. En este contexto, la SCJN ha desempeñado un papel importante en la defensa de la Constitución y ha logrado resolver conflictos políticos derivados de la alternancia política entre partidos.
Recordemos que entre las múltiples características de un Estado democrático está la de establecer los mecanismos que permitan una real participación de todos los actores políticos en la toma de decisiones del país, tal como se ha vivido en México en las últimas décadas. En este sentido, el papel que dichos actores le den a los tribunales constitucionales se vuelve fundamental para que los ministros fijen su actuación en la resolución de controversias que derivan, naturalmente, de esta pluralidad política. La consolidación de la democracia mexicana, le permite un mayor margen de maniobra a la SCJN.
De esta manera, México se suma a la tendencia mundial de crear un tribunal constitucional con la última palabra en lo referente a la interpretación y defensa de la Constitución, y, como establece Toms Ginsburg, genera que esté mucho más involucrado en la vida política del país. Su función de contrapeso es ahora más evidente, sobre todo porque hoy en día la SCJN juega dos roles, uno político y uno jurídico.
El Papel de los Ministros en la SCJN
El mayor involucramiento de la SCJN en la vida política del país ha incentivado el interés de académicos, analistas, juristas y sociedad civil en general, para conocer la forma en la que actúa el Alto Tribunal. Sin embargo, la mayoría de los estudios se basan en describir y analizar a la SCJN como un actor unitario, olvidando que es menester analizar las decisiones de manera específica, lo que implica examinar la actuación de cada uno de los ministros, pues como lo establecen Andrea Pozas y Julio Ríos, la mayoría de las decisiones están influidas por factores extrajurídicos: “los ministros están motivados tanto por sus límites como por sus incentivos políticos y constitucionales”.[4]
En su obra, Pozas y Ríos nos ofrecen una clasificación que nos ayuda a entender tres etapas determinantes en los cambios en la actuación de la Suprema Corte y la forma en que los ministros definen sus posiciones en los diversos temas que atraen para su consideración. La primera de ellas es el papel de los ministros como árbitros (1917-1934); la segunda es su función como defensores del régimen (1934-1944); finalmente tenemos su desempeño como intérpretes constitucionales (1994-2012).
A estas tres etapas podemos sumarle una cuarta, la de su papel como protectores de los derechos humanos, derivada de las Reformas constitucionales de 2011 en materia de derechos humanos, que correspondería al periodo de los últimos ocho años.
En suma, se establece que la actuación de los ministros de la Suprema Corte está determinada por el contexto político que se tiene en momentos específicos, así como por la ideología de cada uno de ellos. No obstante, no se puede negar que, en los últimos años, los ministros han ganado independencia para la resolución e interpretación de casos, lo que se traduce en una mejor estabilidad jurídica.
La Suprema Corte y la Defensa de los Derechos Humanos
Una de las críticas más fuerte que se le hicieron constantemente, hasta antes de 2011, a la SCJN es que en esta transición ha dejado de lado la defensa de los derechos humanos, una omisión que se ha tratado de corregir con dicha Reforma.
Así, encontramos otro hito en la historia de la actuación de la Suprema Corte de Justicia: el 6 y el 10 de junio de 2011 se publicaron, en el Diario Oficial de la Federación, dos importantes Reformas a la Constitución en materia de defensa de derechos humanos.
“Entre las múltiples características de un Estado democrático está la de establecer los mecanismos que permitan una real participación de todos los actores políticos en la toma de decisiones del país, tal como se ha vivido en México en las últimas décadas.”
Si bien es cierto, y como ya se mencionó anteriormente, la Reforma de 1994 dotó a la SCJN de las herramientas que la han posicionado como un Tribunal Constitucional, es importante mencionar que hasta antes de 2011, la actuación de la Suprema Corte en materia de defensa de derechos humanos se establecía a través del juicio de amparo bajo un diseño institucional que resultaba ineficiente en dicho rubro. Más aún, si lo analizamos en un el periodo de hegemonía priista, en el que la Constitución no se podía interpretar como regla jurídica responsable.[5]
Las reformas de 2011 significaron, por tanto, un impacto directo en la administración de justicia federal. En primer lugar, porque los cambios establecidos por la reforma del 6 de junio se concentraron en el juicio de amparo, que, como ya mencionamos, constituyó durante mucho tiempo la principal institución protectora de los derechos fundamentales. Tales modificaciones constitucionales implicaron el “robustecimiento del juicio de amparo, al ampliarse la procedencia del amparo respecto de cualquier norma general, al preverse su procedencia por violaciones a los derechos humanos plasmados en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, la adopción de nuevos conceptos en torno a la violación de derechos por omisión de las autoridades, la declaratoria general de inconstitucionalidad cuyos alcances y condiciones se determinarán en la ley reglamentaria, la creación de los Plenos de Circuito, y una nueva forma de integrar jurisprudencia por sustitución”, [6] entre otros.
En segundo lugar, porque la reforma del 10 de junio puso sobre la mesa el reconocimiento de la progresividad de los derechos humanos mediante la expresión clara del principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquellas que favorezcan y brinden mayor protección a las personas.
Estos cambios constitucionales buscan crear una nueva cultura de defensa de derechos humanos; significan, también, un avance jurídico que obliga a todas las autoridades a respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad que los informan, a la vez que les impone obligaciones de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones.
“Los cambios establecidos por la reforma del 6 de junio implicaron el robustecimiento del juicio de amparo, al ampliarse la procedencia del amparo respecto de cualquier norma general, al preverse su procedencia por violaciones a los derechos humanos plasmados en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.”
En lo que se refiere a la actuación de la Suprema Corte, estas reformas marcaron un nuevo modo de actuar del Pleno, prueba de ello es la resolución del expediente referente al Caso Rosendo Radilla. El caso Radilla fue el primero en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) condenó al Estado mexicano por violaciones graves de derechos humanos y le ordenó la reparación de daños. La SCJN, siguiendo las modificaciones establecidas por las reformas, resolvió el cumplimiento de la sentencia y estableció la facultad de los jueces para hacer un control de convencionalidad, es decir, analizar la compatibilidad de una ley con la Constitución y los tratados internacionales.
“La SCJN, no sólo ha tomado en los últimos años un papel proactivo para cumplir con sus obligaciones de transparencia, sino que también ha desarrollado un buen papel en lo referente a la transparencia activa, es decir, su compromiso para publicar información de interés público sobre el Poder Judicial de la Federación de manera dinámica.”
De acuerdo con el exministro Juan N. Silva Meza, este caso marcó “un precedente que ha revolucionado la impartición de justicia en el país al darle entrada al control de convencionalidad difuso al mismo tiempo que matiza el monopolio del control de constitucionalidad depositado en los tribunales federales”.[7]
La Suprema Corte de Justicia en Números
Hasta aquí hemos dado un breve recorrido sobre los principales cambios que ha tenido la SCJN en su consolidación como Tribunal Constitucional, así como su labor en la defensa de los derechos humanos. En esta evolución se debe reconocer también la acertada estrategia que la SCJN ha tenido para acercase a la sociedad mexicana. Al respecto, no se puede negar que parte de su autonomía se debe a que la Suprema Corte, como lo han identificado varias investigaciones, se ha preocupado por buscar el apoyo de la opinión pública para fortalecer el cumplimiento y la aceptación de sus resoluciones.
Si bien es cierto que el país ha tenido grandes avances en materia de transparencia y en el derecho al acceso a la información, la transparencia judicial se encuentra aún muy endeble, sobre todo en los sistemas judiciales locales. No es el caso de la SCJN, que no sólo ha tomado en los últimos años un papel proactivo para cumplir con sus obligaciones de transparencia, sino que también ha desarrollado un buen papel en lo referente a la transparencia activa, es decir, su compromiso para publicar información de interés público sobre el Poder Judicial de la Federación de manera dinámica, que va más allá de aquella de la que es obligatoria por ley. Esto le ha permitido tener una interacción permanente con la sociedad, lo que se traduce en el apoyo que tanto ha buscado para consolidarse como contrapeso en el sistema político mexicano.
Derivado de este compromiso, podemos conocer el actuar del Poder Judicial de la Federación, que, de acuerdo con el más reciente Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (CNIJF)[8], llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), encontramos que:
- En 2017 ingresaron un total de 17,044 asuntos a los órganos jurisdiccionales de la SCJN; los asuntos resueltos sumaron un total de 16,986.
- La mayoría de los asuntos de los cuales tuvieron conocimiento los órganos jurisdiccionales que integran la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), corresponde a procedimientos de Amparo directo en revisión, que representaron 46.1% y 47.8% de los ingresos y resoluciones, respectivamente.
- Entre los asuntos conocidos por los órganos jurisdiccionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en 2017, destacan los procedimientos de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, que representaron 49.7% de los ingresos y 50.1% de las resoluciones.
- En 2017 ingresaron 1,050,833 asuntos en todas las materias en los órganos jurisdiccionales administrados por el Consejo de la Judicatura Federal, y se resolvieron 1,051,672 asuntos, estando en trámite 289,996.
- Las causas penales ingresadas en estos órganos jurisdiccionales ascendieron a un total de 23,702, 33% ingresaron a Juzgados de Distrito (sistema tradicional) y 67% a los Juzgados de Control de los Centros de Justicia Penal Federal (sistema acusatorio).
- En dichas causas penales se registraron 36,224 delitos, 22% correspondió a delitos en causas ingresadas en el sistema tradicional (Juzgados de Distrito) y 78% a delitos en causas ingresadas al sistema acusatorio (Juzgados de Control).
- Del total de delitos registrados en las causas penales ingresadas en ambos sistemas, 50.2% fueron delitos en materia de armas, explosivos y otros materiales destructivos.
“Bajo el nuevo escenario político de nuestro país, regido por un gobierno unificado, el papel de la SCJN toma aún mayor relevancia, pues se muestra como la Institución con la capacidad de ser el contrapeso frente a las decisiones del ejecutivo y frente a las reformas que lleva a cabo el Legislativo.”
En cuanto a sus recursos personales, el Poder Judicial de la Federación se compone de la siguiente manera:
- En cuanto al personal con el que contaba el PJF al cierre de 2017, se identificaron un total de 48,125 servidoras y servidores públicos, de los cuales 3,509 (7.3%) estaban adscritos a la SCJN, 1,573 (3.3%) al TEPJF y 43,043 (89.4%) al CJF.
- Las mujeres representaron 49.5% de la plantilla laboral del Poder Judicial de la Federación en 2017.
- Del personal que integró a los órganos jurisdiccionales coordinados por el CJF al cierre de 2017, 1,429 servidoras y servidores públicos correspondieron a jueces y magistrados, lo que representa un 3% del total de dicho personal. De estos, 758 corresponden a magistrados de Tribunales Colegiados de Circuito, 572 a jueces de Distrito y 99 a magistrados de Tribunales Unitarios de Circuito.
- De estos jueces y magistrados, 79.8% corresponde a hombres y 20.2% a mujeres.
- La mayor proporción, que corresponde a 35.9%, se ubica en el rango de edad que va de los 40 a 49 años, seguido del rango de los 50 a 59 años, con 32.3%, dando como suma en estos grupos de edad el equivalente a 68.2% del total de jueces y magistrados.
- En cuanto al grado de estudios concluidos de estos servidores públicos, el más frecuente fue maestría con 54.4%, mientras que licenciatura representó 45.6%.
La Suprema Corte de Justicia Hoy
Se ha descrito ya que la actuación de los ministros en el Pleno de la Suprema Corte está determinada por el contexto político y por los intereses e idolologías de cada uno de ellos. Aunque la Reforma de 1994 cambió las reglas de integración y elección de los ministros, con el objetivo de buscar su neutralidad e independencia, lo cierto es que, hoy en día, no se han logrado establecer los mecanismos que aseguren dicha neutralidad. El proceso de elección sigue respondiendo a los intereses del Ejecutivo en turno, que, con la venia del Legislativo, se proponen y eligen ministros “carnales”.
Una vez más, México vive la alternancia política en el poder, por primera vez en la historia democrática del país llegó un partido de izquierda a la presidencia, lo que refuerza el concepto de consolidación de la democracia mexicana. Las elecciones del 1 de julio de 2018 cambiaron el contexto político mexicano, al dar como resultado un gobierno unificado, que desde 1997 no se daba: un presidente que ganó las elecciones con un alto apoyo del electorado; una mayoría en el Congreso, tanto en la Cámara de Diputados como en la del Senado; y la designación de un ministro cercano al Presidente. Sin contar con el reciente nombramiento de un Fiscal General, también cercano al Ejecutivo Federal.
“Hoy, la Suprema Corte de Justicia es la encargada de asegurar el equilibrio de poderes tanto con el Ejecutivo y el Congreso federales, como con la actuación de éstos con los gobiernos locales. La coyuntura política le brinda la oportunidad, una vez más, a la SCJN de fortalecer su autonomía y neutralidad en las discrepancias del país.”
Este nuevo orden político nacional llevó a muchos analistas a cuestionarse sobre el futuro de la división de poderes en el país, se ha argumentado que el nuevo gobierno unificado neutralizará el equilibrio de poderes y que se corre el riesgo de regresar a un gobierno de un solo partido. Bajo este escenario, el papel de la SCJN toma aún mayor relevancia política, pues se muestra como la Institución con la capacidad de ser el contrapeso frente a las decisiones del ejecutivo y frente a las reformas que lleva a cabo el Legislativo.
Prueba de ello se vivió con la decisión de la SCJN en lo referente a la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, ordenada por el Ministro Alberto Pérez Dayán. Este hecho pone de manifiesto la necesidad de contar con los mecanismos reales que limiten los deseos del Ejecutivo Federal de poder gobernar sin contrapesos.
Al igual que en 1997, el Congreso Federal fue un actor clave como contrapeso del Ejecutivo; hoy, la Suprema Corte de Justicia es la encargada de asegurar el equilibrio de poderes tanto con el Ejecutivo y el Congreso federales, como con la actuación de éstos con los gobiernos locales. La coyuntura política le brinda la oportunidad, una vez más, a la SCJN de fortalecer su autonomía y neutralidad en las discrepancias del país. Por lo que queda preguntarse ¿de qué manera la SCJN logrará mantener su independencia y legitimidad en las decisiones que tome?
[1] Carlos Mena Adame. La Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional. México, Porrúa, 2003.
[2] Jesús Orozco Henríquez “La Suprema Corte de Justicia de la Nación a partir de 1995 en el nuevo orden constitucional”. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 10, 2006.
[3] Luis María Aguilar Morales. La creación y evolución del Consejo de la Judicatura Federal. México, SCJN, 2016, pp. 1-5.
[4] Andrea Pozas Loya y Julio Ríos Figueroa. “Las transformaciones del rol de la Suprema Corte”. En Andrea Castagnola y Saúl López Noriega, editores. El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática de México. México, UNAM-IIJ, 2016, pp. 23-25.
[5] Andrea Castagnola y Saúl López Noriega. “La Suprema Corte y la (no) revolución de los derechos”. En Andrea Castaglona y Saúl López Noriega, op. cit., pp. 145-147.
[6] “Presentación”. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/constitucion/inicio.html.
[7] Juan N. Silva Meza. “El impacto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en la labor jurisdiccional en México”. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/coordinacion/Impacto%20de%20la%20reforma%20constitucional%20en%20DDHH%20en%20la%20labor%20jurisdiccional%20en%20M%C3%A9xico.pdf.
[8] Inegi. “Comunicado de Prensa núm. 289/18. Resultados del Sexto Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal”. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2018/EstSegPub/cnijf2018_07.pdf.
