En sesión ordinaria del Senado de la República del 19 de marzo de 2009, un grupo de senadores del Partido Revolucionario Institucional (PRI), junto con otro del Partido de la Revolución Democrática (PRD), presentaron una iniciativa en la que se incluyó la creación de un procedimiento de declaración general de inconstitucionalidad.[1] El 15 de febrero de 2011 diversos senadores presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que, entre otras cosas, se expedía la Ley de Amparo.
En la exposición de motivos de esa iniciativa se destacó que la reforma perseguía entre otras cosas, consolidar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal garante de la Constitución.[2]
En sesión ordinaria de 10 de diciembre de 2009, el Pleno del Senado de la República aprobó el dictamen y se remitió a la Cámara de Diputados para sus efectos constitucionales. En el dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales y estudios legislativos se dijo, entre otras cosas, que los efectos relativos de las sentencias de amparo vulneraban el principio de supremacía constitucional y que se afectaba la regularidad del orden jurídico mexicano, toda vez que había casos de normas generales irregulares así determinadas por el órgano de control que, no obstante, seguían formando parte del sistema jurídico.[3]
En sesión ordinaria de 7 de diciembre de 2010, la Cámara de Diputados aprobó el dictamen de la minuta con proyecto de decreto.
A siete Años de la Reforma
El procedimiento de Declaratoria General de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación inicia cuando en un amparo en revisión –conocido por alguno de estos órganos jurisdiccionales– se declara por primera ocasión la inconstitucionalidad de una ley y continúa cuando por segunda ocasión se emite una ejecutoria en ese sentido.[4]
“En el dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales y estudios legislativos se dijo, entre otras cosas, que los efectos relativos de las sentencias de amparo vulneraban el principio de supremacía constitucional y que se afectaba la regularidad del orden jurídico mexicano, toda vez que había casos de normas generales irregulares así determinadas por el órgano de control que, no obstante, seguían formando parte del sistema jurídico.”
Cuando esto ocurre, se informa a la autoridad emisora y el legislador tiene 90 días (útiles de los periodos ordinarios de sesiones) para expresar las razones por las que considera que la norma es constitucional, o bien, puede optar por derogar o reformar la disposición normativa que se considera contraria a la Carta Magna.[5]
Si nada pasa en esta etapa y posteriormente se dicta una quinta ejecutoria en el mismo sentido, lo cual significa que se integró jurisprudencia por reiteración,[6] el Alto Tribunal está vinculado a notificar a la autoridad emisora de la norma, la cual tiene 90 días naturales para modificarla, derogarla o expresar las razones por las que considera que la norma es constitucional, en la inteligencia de que el plazo se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones del órgano.[7]
“A siete años de su aprobación, los motivos que sustentaron la reforma a la fecha no se han alcanzado, pues a nuestro juicio, la regulación de la declaración general de inconstitucionalidad en la ley reglamentaria trastocó la intención del constituyente de que el plazo para declarar la invalidez se llevara a cabo a los 90 días naturales, en atención a que el artículo 232 de la Ley de Amparo dispone que el cómputo de los días debe relacionarse con los periodos ordinarios de sesiones.”
En la inteligencia de que una vez que concluya ese lapso sin que la autoridad legislativa sanee el problema de inconstitucionalidad, el Ministro ponente someterá al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación un proyecto de ejecutoria en el que se declare la invalidez del precepto o porción normativa que se considera violatorio de la Norma Fundamental, la fecha a partir de la cual surtirá efecto, así como los alcances y las condiciones de la declaratoria,[8] en el entendido de que solamente si es avalado por al menos ocho ministros se considerará que la declaración produce efectos erga omnes.
La ejecutoria que declara con efectos generales la inconstitucionalidad de una norma se publicará en el medio de difusión oficial en el que se haya publicado la norma que fue materia del pronunciamiento respectivo.[9]
En el caso de los Tribunales Colegiados de Circuito el procedimiento es el mismo, salvo que inicia cuando integra jurisprudencia en la que se declara la inconstitucionalidad de una norma y el presidente de ese órgano jurisdiccional pide al pleno del circuito que haga una solicitud a la Corte para que ella inicie el procedimiento.[10]
Con base en lo anterior, se sostiene que a siete años de su aprobación, los motivos que sustentaron la reforma a la fecha no se han alcanzado, pues a nuestro juicio, la regulación de la declaración general de inconstitucionalidad en la ley reglamentaria trastocó la intención del constituyente de que el plazo para declarar la invalidez se llevara a cabo a los 90 días naturales, en atención a que el artículo 232 de la Ley de Amparo dispone que el cómputo de los días debe relacionarse con los periodos ordinarios de sesiones.
Entender como días naturales aquellos que están dentro de los periodos ordinarios de sesiones no tiene justificación constitucional, puesto que si el plazo se vence cuando la Legislatura está en receso, nada impide que la Comisión Permanente convoque a un periodo extraordinario de sesiones para reformar, adicionar o derogar el precepto de que se trate.
Otra cuestión es la notificación que debe hacerse al órgano emisor de la norma contraria a la Constitución, puesto que es de explorado derecho que en los juicios de amparo indirecto, las Legislaturas estatales o el Congreso Federal son parte del procedimiento; por lo que basta que se notifique la ejecutoria respectiva para que el cuerpo legiferante esté plenamente enterado de la decisión de inconstitucionalidad, cosa distinta si se hubiesen incluido los juicios de amparo directo, dado que en ellos, al ser la sentencia el acto reclamado, no se emplaza al procedimiento en sede constitucional a las Legislaturas estatales o al Congreso Federal, por lo tanto, en esa hipótesis sí tendría razón de ser la notificación establecida dentro del procedimiento de declaración general de inconstitucionalidad.
De esta forma, estimamos que dar oportunidad con exceso a las Legislaturas estatales o al Congreso Federal de corregir el vicio de inconstitucionalidad de la norma, incluso variando la intención del constituyente permanente al trastocar el plazo de 90 días naturales, denota gran dificultad para que la Corte declare la invalidez general de la norma.
Aunado a lo anterior, se considera un contrasentido que se vincule al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a que la declaración general de inconstitucionalidad sea aprobada por ocho votos para que la invalidez produzca efectos generales, aun cuando ya exista jurisprudencia en la que se considere la inconstitucionalidad de la norma; ya que eventualmente habría un criterio de observancia obligatoria que establece que un artículo o porción normativa es contrario a la Constitución y una ejecutoria emanada de una declaración general de inconstitucionalidad que desestima los efectos generales de esa decisión.
Por último, es destacable que de los quince procedimientos de declaración general de inconstitucionalidad que se han iniciado desde octubre de 2011,[11] tres se desecharon por tratarse de normas tributarias,[12] nueve más se encuentran en espera de que se integre la jurisprudencia en las que se declare la inconstitucionalidad de la norma,[13] otra se desestimó porque no se daban las hipótesis de procedencia y porque no se promovió por parte legítima.[14]
En la inteligencia que sólo en los expedientes 2/2012 y 2/2016, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pronunció resolución, pero en el sentido de declararlas sin materia, en virtud de que dentro del plazo de 90 días, la autoridad emisora de la norma la derogó (en el primer caso) y la reformó (en el segundo asunto). Es decir, a la fecha no se ha resuelto algún procedimiento de fondo.
Ahora bien, tampoco debemos soslayar que la derogación de una norma, como precisa Roberto Niembro Ortega, impide que exista un pronunciamiento sobre su inconstitucionalidad, pero no elimina la posibilidad de que, en uso de sus facultades constitucionales, la autoridad legislativa emita otra nueva disposición en términos similares, y con los mismos vicios.[15] Ello no ocurriría en caso de que se emitiera la declaratoria de inconstitucionalidad mediante una sentencia en la que, eventualmente, se determinaran ciertos efectos vinculantes para la autoridad legislativa.
[1] Camarena Lozano, Sergio Arturo, “La declaratoria general de inconstitucionalidad en materia fiscal”. Epikeia, Revista del Departamento de Ciencias Sociales y Humanidades, núm. 28, otoño de 2015, p. 4. Disponible en http://epikeia.leon.uia.mx/numeros/28/la-declaratoria-general-de-inconstitucionalidad-en-materia-fiscal.php.
[2] Senado de la República. Gaceta LX/3SPO. Núm. 352, 19 de marzo de 2009.
[3] Senado de la República. Gaceta LX/1PPO. Núm. 68, 10 de diciembre de 2009, pp. 6-11.
[4] Véase Artículo 231 de la Ley de Amparo.
[5] Véase Artículo 232 de la Ley de Amparo.
[6] Véase Artículo 223 de la Ley de Amparo.
[7] Véase Artículo 232, párrafos segundo y tercero de la Ley de Amparo.
[8] Véase Artículo 234 de la Ley de Amparo.
[9] Véase Artículo 235 de la Ley de Amparo.
[10] Véase Artículo 233 de la Ley de Amparo.
[11] La consulta más reciente se llevó a cabo el 20 de julio de 2018 en el portal de Internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México (www.scjn.gob.mx).
[12] Declaratoria General de Inconstitucionalidad, expedientes 1/2012, 3/2012 y 1/2015.
[13] Declaratoria General de Inconstitucionalidad, expedientes 4/2012, 1/2013, 1/2016, 2/2017, 3/2017, 4/2017, 5/2017; Declaratoria General de Inconstitucionalidad 6/2017 y 1/2018.
[14] Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2017.
[15] Véase Roberto Niembro Ortega. “El paradigma discursivo y el nuevo procedimiento dialógico para la declaratoria general de inconstitucionalidad en el amparo mexicano”. Foro. Nueva Época. Vol. 16, núm. 2, 2013, Madrid.
