El pasado mes de abril se aprobó en el Congreso de la Unión una importante reforma constitucional para crear un nuevo Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), orientado a prevenir y combatir eficazmente ese negativo fenómeno que afecta gravemente a la sociedad mexicana. El cambio tiene 5 ejes fundamentales: el reforzamiento y autonomía de 3 instituciones ya existentes: la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública (SFP), el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) y la creación de una Fiscalía Anticorrupción Autónoma y de un Comité de Participación Ciudadana.
Para profundizar sobre este tema, Foro Jurídico entrevistó a la Magistrada de Sala Superior del TFJFA Magda Zulema Mosri Gutiérrez, quien asegura que la corrupción no sólo afecta los cimientos de la democracia, destruye estructuras legales y genera un gran desaliento moral en la sociedad, sino también produce altos costos económicos que se traducen en la ineficacia de las políticas púbicas. El Estado mexicano, afirma, ha creado este SNA, para prevenir y combatir eficazmente la corrupción e implica la realización de un cambio cultural que nos lleve a transformar los valores que prevalecen en la sociedad actual. Presentamos a continuación la parte sustancial de la entrevista.
La intención no es sólo sancionar los actos
de corrupción, sino también concentrarse en
la prevención y en perseguir el delito de
enriquecimiento ilícito transexenal
¿Qué es la corrupción y cuáles son sus consecuencias?
La corrupción no es un fenómeno privativo de una sociedad en particular, sino que afecta a todos los países. Coinciden en su surgimiento factores de diverso orden, tanto sociales y políticos, como económicos y culturales. Los analistas de este fenómeno coinciden en señalar que la corrupción afecta los cimientos de la democracia, destruye la estructura legal y, sobre todo, crea un gran desaliento moral en la sociedad.
El fenómeno de la corrupción genera altos costos económicos que se traducen en la ineficiencia e ineficacia de las políticas públicas, así como en la pérdida de oportunidades de desarrollo de los países. Por su parte, la ciudadanía —de acuerdo con datos de Transparencia Mexicana—, al igual que los organismos privados y las instituciones públicas, ven limitado su acceso a una mejor oferta de bienes y servicios públicos y deben cargar con los costos adicionales —económicos y sociales— que generan las prácticas de corrupción. Debido a estas consecuencias, es que diversos autores coinciden en que uno de los más graves estragos de las prácticas de corrupción es la erosión del Estado de Derecho.
Actualmente este fenómeno en nuestro país reporta un incremento, tanto en los espacios en los que se presenta, como respecto de los diferentes sectores de la sociedad y gubernamentales que están involucrados, tal como puede apreciarse en los indicadores elaborados por los distintos organismos que miden este fenómeno. México ocupa el lugar 103, de 175, de los países más corruptos según el índice del 2014 de Transparencia Internacional; y se encuentra en el último puesto, en el lugar 34 de 34, entre las naciones que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, mejor conocida como OCDE. Según el Semáforo Económico Nacional 2014, elaborado por el Observatorio Económico México, la corrupción se come el 2% del PIB, equivalente a 341 mil millones de pesos y representó el 15% de la inversión pública.
¿Por qué la sociedad percibe con dificultad avances en el combate a la corrupción?
El alarmante incremento en los índices de corrupción y su instauración como un sistema con capacidad de autorregulación y mecanismos de defensa frente a los esfuerzos gubernamentales para su combate, provocan esta percepción en los ciudadanos. Aunque han sido muchos los programas institucionales instrumentados para combatir la corrupción. Desde 1982 se han creado diversos mecanismos con ese propósito: las contralorías internas en el ámbito de la administración pública; la fiscalización de los recursos públicos con la Auditoria Superior de la Federación; la rendición de cuentas con el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, y el sistema de responsabilidades de los servidores públicos y su servicio profesional de carrera.
A grandes rasgos, se podría decir que la percepción pública acerca de los avances en la materia es pesimista y escéptica porque la corrupción es una entidad intrincada, que se vale de estructuras legales, institucionales y culturales para preservarse y expandirse.
A decir del Banco Mundial, la corrupción sistemática distorsiona los objetivos primordiales y compromete el funcionamiento de políticas públicas y programas sociales, lo que afecta la confianza ciudadana en los Estados.
¿Qué es el Sistema Nacional Anticorrupción?
El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) es una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y los actos de corrupción, así como para la fiscalización y control de recursos públicos.
Este sistema crea una instancia con capacidad de mejora continua del desempeño de la administración gubernamental; además de tener la capacidad técnica y objetiva para medir y evaluar el desempeño de los servidores públicos en el marco de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.
Los objetivos de este sistema consisten en: fortalecer las atribuciones legislativas del Congreso en materia de combate a la corrupción, las facultades de fiscalización de la Auditoria Superior de la Federación (ASF), y a los órganos internos de control de los poderes y de los organismos constitucionalmente autónomos; ampliar las atribuciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y del régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos que ahora comprende también a particulares; determinar que la ratificación del titular de la Secretaría de la Función Pública se realice por el Senado; así como extender el plazo para la prescripción de las faltas administrativas graves.
Uno de los más graves estragos
de las prácticas de corrupción
es la erosión del Estado
de Derecho.
La intención de la reforma es no sólo sancionar los actos de corrupción, sino también concentrarse en la prevención y en perseguir el delito de enriquecimiento ilícito de manera transexenal.
¿Cómo se integra el Sistema Nacional Anticorrupción?
El Sistema Nacional Anticorrupción se integra por un Comité Coordinador y un Comité de Participación Ciudadana que trabajarán en conjunto.
En el primero, participarán instancias competentes a nivel federal, estatal y municipal, y estará integrado por los titulares de la ASF, de la Fiscalía contra el Combate a la Corrupción, de la Secretaría de la Función Pública, el Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJFA), el Comisionado Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), un representante del Consejo de la Judicatura Federal y uno más del Comité de Participación Ciudadana. Este último, estará conformado por 5 ciudadanos, reconocidos por su trayectoria y contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción.
El Comité Coordinador tiene entre sus atribuciones: diseñar y promover políticas integrales en materia de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como las causas que los generan, para que sean adoptadas por las autoridades competentes e involucradas en el Sistema Nacional de Combate a la Corrupción; y establecer los mecanismos de coordinación con los sistemas locales.
Se busca que cada entidad federativa replique el sistema, incluso el establecimiento de tribunales de justicia administrativa.
¿Quién definirá las medidas de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción?
El Congreso de la Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, será quien emita la ley general que establezca las bases de coordinación entre las diversas autoridades competentes en los 3 órdenes de gobierno.
¿Por qué esa integración?
Este sistema fue diseñado con un carácter integral y transversal que pretende evitar la centralización en la toma de decisiones en las instituciones que lo conforman y que el poder de esta “red” se disperse. Así como fomentar que cada institución sea individualmente responsable para generar mejores estándares en el servicio público y en el combate a los actos de corrupción.
Con esta identidad mixta, se pretende integrar al SNA los siguientes aspectos: fiscalización, prevención, investigación, control, vigilancia, sanción, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana para crear un esquema que no está inscrito únicamente a la administración pública sino que se asume como un sistema abierto en donde participan funcionarios y sociedad.
¿Cuáles son las principales aportaciones del SNA?
Instituye un nuevo modelo de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, en el que por primera vez, se eleva a rango constitucional la distinción entre faltas administrativas graves y no graves; se amplían las facultades de las autoridades encargadas de prevenir, investigar, sancionar y corregir actos de corrupción, ya que ahora se pueden investigar e imponer sanciones a los particulares, personas físicas o morales, que participen en la comisión de faltas administrativas graves y en actos de corrupción.
La reforma también contempla un Sistema Profesional de Carrera dentro del marco regulatorio de quienes realicen las funciones de prevención, control e investigación de las faltas administrativas, regulación que definirá los requisitos a observarse para su nombramiento, así como los mecanismos más eficientes para su adecuada profesionalización.
Asimismo, se incluyeron sanciones para que no se simulen, encubran o entorpezcan investigaciones por los servidores públicos responsables del combate a la corrupción.
¿Qué es lo que establece el Sistema Nacional Anticorrupción respecto a la fiscalización de la cuenta pública?
La reforma permitió a la ASF conservar sus atribuciones de fiscalización de los recursos federales que administren o ejerzan los estados, municipios, el Distrito Federal (DF) y los órganos políticos administrativos de sus demarcaciones territoriales en los términos de ley, pero amplió la posibilidad temporal, ya que ahora pueden hacerlo no sólo al concluir cada ejercicio fiscal, sino que, derivado de denuncias, pueden ejercer esta atribución durante el ejercicio fiscal en curso y respecto de años anteriores.
De igual forma, la ASF podrá fiscalizar: de manera directa o coordinada con las entidades locales, las participaciones federales, facultad que antes sólo tenía con relación a las aportaciones federales; el destino y ejercicio de los recursos obtenidos en estados y municipios por empréstitos que cuenten con la garantía de la federación; los recursos federales que se destinen y ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada; y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos y privados y cualquier otra figura jurídica, conforme a los procedimientos establecidos en la leyes.
Se fortalece a la ASF para que investigue y promueva oportunamente la imposición de sanciones a los servidores públicos y, en su caso a particulares, como un mecanismo para combatir efectivamente la corrupción. En materia de transparencia, los informes de la ASF serán públicos, y en ellos se deberá manifestar los montos resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Respecto a las irregularidades que detecte la ASF en la cuenta pública en el ejercicio en curso o en años anteriores, le corresponde promover la determinación de responsabilidades ante el nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
¿Cuáles son los mayores desafíos que enfrenta el SNA?
El principal desafío del SNA es mostrar a la opinión pública que se tienen los controles legales, los instrumentos y la decisión impostergable de combatir la corrupción. Otro de los más importantes, consiste en recuperar la confianza de los ciudadanos en sus representantes, dependencias, instituciones y órganos autónomos, para con ello, garantizar la viabilidad del Estado de Derecho.
¿Cómo fortalecer el funcionamiento del SNA?
Es necesario definir, en la ley secundaria y de manera categórica, qué es la corrupción y qué tipos de actos o conductas se pueden considerar como tales, para crear un catálogo o taxonomía que reduzca las ambigüedades y las interpretaciones inacabadas. Esto es capital, en el entendido de que el Sistema Nacional Anticorrupción prevé la coordinación y participación de diversos entes públicos autónomos y gubernamentales, que trabajarán sobre la base de conceptos definidos y prácticos.
En ese sentido, deberá establecerse algún mecanismo para garantizar que toda conducta potencialmente constitutiva de responsabilidad administrativa o acto de corrupción sea investigada por las autoridades administrativas competentes.
Asimismo, y para consolidar en menor tiempo las expectativas ciudadanas, es preciso fortalecer la cultura de la denuncia entre los servidores públicos y la sociedad; coordinar efectivamente a las entidades públicas y órganos que integran el SNA; y fomentar la organización y participación de los ciudadanos en el combate a la corrupción.
¿Cuál es la importancia del TFJA en la instrumentación del SNA?
La asunción de la función sancionadora en el ámbito administrativo –jus puniendi administrativo– por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no sólo constituye el último eslabón de la cadena del SNA, sino también el más importante, por cuanto que implica la actividad que debe garantizar en forma directa y efectiva, con resultados visibles, los fines buscados, es decir, la reducción y disuasión de los actos de corrupción para mejorar el desempeño de los servidores públicos y del ejercicio de los recursos públicos, conforme a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, transparencia y eficiencia.
¿Cuáles son las repercusiones de esta reforma constitucional para el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa?
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) se transforma en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con un papel central en el SNA, ya que le corresponde dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares; sancionar a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares vinculados con éstas; fincar a los responsables del pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y prejuicios que afecten la Hacienda Pública Federal o el patrimonio de los entes públicos federales.
¿Qué funciones tendrá el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el SNA?
Al respecto, conviene distinguir los regímenes de responsabilidades a que se refiere la reforma constitucional: la responsabilidad resarcitoria en materia de fiscalización de la cuenta pública federal y la responsabilidad de los servidores públicos en materia administrativa, a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
La reforma prevé que el TJFA conserve la competencia actual del TFJFA en las materias fiscal y administrativa, y que se le adicione una nueva competencia en materia de imposición de sanciones a los servidores públicos de los 3 órdenes de gobierno por responsabilidades administrativas, en los casos previstos en la Constitución, es decir, frente a faltas administrativas graves, así como a los particulares involucrados en la comisión de dichas faltas administrativas.
Sobre el particular, el TJFA podrá imponer sanciones a las personas físicas o morales que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de cualquier otro tipo de responsabilidad que por la misma conducta pudiera determinarse. Dichas sanciones pueden consistir en inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, o para las personas morales, en ordenar la suspensión de sus actividades, su disolución o la intervención de dichas sociedades.
De igual forma, el TFJA será el órgano competente para imponer sanciones pecuniarias, es decir, para fincar el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.
El TFJA será el órgano
competente para imponer
sanciones pecuniarias, es decir,
para fincar el resarcimiento
de los daños y perjuicios
ocasionados a la Hacienda
Pública Federal o al patrimonio
de los entes públicos federales.
Como se ha dicho, será la ASF quien deberá promover ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la determinación de responsabilidades resarcitorias.
Es importante tener claro que una misma conducta puede originar diferentes tipos de responsabilidad, por ejemplo, que se inicien procedimientos de responsabilidad administrativa y resarcitoria, o que se presente una denuncia penal, y en algunos casos, conforme lo establezca la ley, ese mismo acto puede dar lugar a responsabilidad política.
Cabe mencionar que los órganos internos de control conservan las atribuciones necesarias para investigar, sustanciar y resolver los procedimientos de responsabilidades administrativas de los servidores públicos cuando se trate de faltas administrativas consideradas como no graves, ya que de considerar que éstas son graves, deberán acudir ante el TFJA para que sea este órgano jurisdiccional autónomo quien resuelva, y en los casos en que detectaren actos posiblemente constitutivos de delito deberán presentar la denuncia correspondiente en la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de la Fiscalía General de la República.
Por otra parte, el TFJA también participará en actividades de prevención de la corrupción como parte del Comité Coordinador del SNA.
¿Las nuevas funciones del TFJA afectarán su autonomía?
De ninguna manera. Por el contrario, con la reforma se fortaleció el carácter autónomo del TFJA, para dictar sus fallos, establecer su organización, funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.
Es importante señalar, que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha sido autónomo desde la reforma constitucional en materia administrativa de 1968, en la que se estableció la facultad del legislador para crear tribunales de lo contencioso administrativo dotados con plena autonomía para dirimir las controversias entre particulares y la administración pública, facultad que desde entonces, en distintos preceptos constitucionales, ha conservado.
El Sistema Nacional
Anticorrupción es una
instancia de coordinación
entre las autoridades
de todos los órdenes de
gobierno competentes en
la prevención, detección y
sanción de responsabilidades
administrativas y hechos de
corrupción, así como en la
fiscalización y control
de recursos públicos.
Ha sido la actuación autónoma, objetiva, imparcial y profesional del actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa una consideración de peso en el dictamen de reforma constitucional aprobado, ya que en diversas iniciativas presentadas por los legisladores federales se propuso la creación de otro órgano autónomo o de un Tribunal de Cuentas para que asumiera la función sancionadora, consideración que fue desechada.
¿Cómo se garantiza la independencia del TFJA?
Para garantizar la independencia de las magistradas y magistrados que lo integran, y en reconocimiento de la alta función encomendada al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se estableció que éstos sólo podrán ser removidos por las causas graves que señala la ley, en términos de los artículos 108 a 114 de la Constitución Política Federal.
Ello implica, la eliminación de la facultad de remoción del Presidente de la República, actualmente prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica del TFJFA, con lo cual se asegura la permanencia de las magistradas y magistrados por todo el período para el que fueron designados.
¿Habrá algún cambio en la estructura del TFJA para cumplir estas atribuciones?
Sí. En primer término, la Sala Superior pasará de 13 a 16 Magistrados, y podrá actuar en Pleno o en Secciones, y una de éstas será responsable de conocer y resolver los procedimientos relacionados con la imposición de sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como para fincar, a los responsables, el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten la Hacienda Pública Federal o el patrimonio de los entes públicos federales. El resto de los cambios serán previstos en la legislación reglamentaria de la reforma al artículo 73, fracción XXlX-H de la Constitución.
¿Cómo se designará a los integrantes de la Sala Superior del TFJA?
En cuanto al nombramiento de los magistrados del TFJA, será el Presidente de la República quien designará a los magistrados de la Sala Superior, para cuya ratificación será necesario el voto de las 2 terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, por su parte, para la ratificación de los magistrados de las Salas Regionales bastará la aprobación por mayoría simple del mismo cuerpo legislativo.
¿Está listo el TFJFA para cumplir sus nuevas responsabilidades?
Quienes integramos el Tribunal estamos conscientes de los importantes desafíos que implica la aprobación de reformas de esta naturaleza que son, evidentemente, el primer gran paso de un novedoso sistema que combatirá la corrupción y la impunidad.
Estoy convencida, sin duda alguna, de que estamos preparados para responder a las expectativas de la sociedad mexicana, quien espera que contribuyamos a la salvaguarda de las leyes e instituciones que con esfuerzo y dedicación ha creado para favorecer la convivencia social.
Tengo la certeza de que ha principiado una marcha positiva para resolver un grave problema, sobre el que, a mediano plazo, habrá tangibles resultados en beneficio de todos.
