El mes de octubre fue definido, por el nuevo gobierno, para llevar a cabo una consulta popular sobre el futuro de la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM). Este tema ha causado mucha polémica ya que implica una serie de variables: la primera es la validez jurídica de la consulta popular bajo lo que está definida por la Constitución; la segunda, si es válido y legal que el Presidente utilice la consulta popular para aprobar una decisión ejecutiva que sólo compete al Poder Ejecutivo dentro de una democracia representativa; la tercera implica lo relacionado al aspecto técnico, estratégico, comercial y las inversiones que ya se han realizado; la cuarta variable a considerar es que se tendría que vincular la discusión del Aeropuerto en función de toda una política de transporte aéreo y una política pública del transporte de todo el país.
Con el fin de buscar respuestas a estas variables, Foro Jurídico consultó a un especialista con amplia experiencia en estos temas, por lo que en esta ocasión ofrecemos a nuestros lectores una entrevista con el Dr. Rogelio Rodríguez Garduño, abogado, catedrático de la UNAM, miembro de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho, de la Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y Espacial (Alada) desde 1991, de la Asociación Mexicana de Abogados en Derecho Aéreo y Espacial A.C. desde 1990 y miembro honorario de Amadae desde 1992, tiene 15 años de experiencia laborando en la Industria de la Aviación en México.
En entrevista con Foro Jurídico, el Dr. Rodríguez Garduño comentó que se ha convocado a una serie de consultas para tomar la decisión última en función de si se debe construir el aeropuerto, se continúa la obra en donde se está realizando o si se construye una ampliación a la Base de Santa Lucía, en donde se propone construir dos pistas para la operación de las aeronaves civiles.
Al respecto, Rodríguez Garduño afirmó que no es posible realizar para el mes de octubre una consulta popular para el naim como lo establece la constitución, además de que sería metaconstitucional.
Profundiza el Dr. Rodríguez: “De acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, singularmente del artículo 35 que fue reformado en el año 2015, en vilo de esta nueva forma de hacer una vida democrática de participación ciudadana, establece que serán de materia de consulta popular diversas cuestiones de interés de la nación, de interés de la población, pero la legitimidad para realizar o para activar esta consulta le corresponde al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a cualquiera de las cámaras en un 33%, las llamadas minorías parlamentarias o al 2% de la lista nominal de los electores quienes lo van a solicitar al Congreso general que es un concepto abstracto del Congreso de la Unión”.
“La consulta se anuncia por parte del presidente electo. El presidente electo aún no es Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, lo será cuando rinda la protesta constitucional y se anuncia que la consulta será en el mes de octubre cuando él no tenga estas características y cuando no haya sometido al Congreso.”
En términos del artículo 35, una vez que reciba la petición de consulta popular el Congreso está obligado a someterla a previo análisis y control de constitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Eso lo aplaudo, porque es el único caso en donde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene control ex ante, es decir, antes de que entremos a modificaciones de dimensión constitucional hay que pasar por armonía del examen constitucional. ¿Quién lo va a realizar?, el intérprete constitucional que se dispuso en el artículo 35 que es la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien tendrá que llevar a cabo la calificación de constitucionalidad de la consulta.
¿Esta consulta se debe realizar cuando hay elecciones?
Quiero enfatizar un punto, la consulta se anuncia por parte del Presidente electo, quien aún no es Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, lo será cuando rinda la protesta constitucional y se anuncia que la consulta será en el mes de octubre cuando él no tenga estas características y cuando no haya sometido al Congreso. Entonces además de todo, ciertamente, tendrá que ser el momento de que hagan elecciones, ¿por qué? Por la economía de estos costosos procesos, de estos desgastes, que no sólo es la economía, sino es el desgaste popular a la que pueda estar sometida una sociedad.
En el caso de Cataluña, por ejemplo, o el caso de Quebec en Canadá, movimientos en los cuales lo que menos importa es designar a los representantes, sino decisiones tales como en el caso de Cataluña si llevaban o no a la independencia del reino de España a su estructura política; o, por ejemplo, si estamos a favor o en contra de temas tan importantes o inacabados como el aborto, por la resolución de la acción de inconstitucionalidad de la Ciudad de México el aborto está terminado, es una forma de hablar de la interrupción del embarazo. Entonces temas de esa envergadura colocan a la sociedad en momentos incluso muchas veces, confrontados. Se trata de evitar un desgaste dual en el momento de la elección, preferentemente elección federal, donde se va a llevar a cabo este mecanismo de consulta popular.
Entonces, por todos estos factores, ¿es casi imposible llevar a cabo en octubre una consulta popular para el aeropuerto?
Desde el punto de vista constitucional no se está en la posibilidad de que así sea, si se ha hablado en todo caso de hacer una consulta de población, deberíamos de distinguir los vocablos. Hacer una consulta de población con base en los mecanismos de los que disponga un grupo político, un grupo de inminentes gobernantes con mecanismos que hasta el día de hoy no se han dado a conocer, pensaríamos en un vocablo diverso de la consulta popular a nivel constitucional. Está expedita la posibilidad de invitar a los ciudadanos, de invitar a los interesados a que se pronuncien por uno u otro aspecto. Esto es, por la construcción en Santa Lucía de las dos pistas con los posibles menos costos no sólo en cuanto a la construcción sino a la vida útil del aeropuerto, o que se continúe con la obra del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (naim).
Si se hace este otro tipo de consultas a través de un sondeo, a través de una encuesta, ¿es vinculante o no es vinculante? Legalmente, ¿cómo queda el presidente electo haciendo un sondeo para tomar una decisión? ¿Dónde queda la democracia representativa de este país?
Regresando necesariamente al punto de partida que es la base constitucional, cuando de la consulta popular resulte una determinación en un porcentaje tal, el 45% de los inscritos en el padrón electoral, que no es poca cosa, es un número considerable de mexicanos que se pronuncian sobre una de las posturas de la consulta, ésta se hace vinculante. La Constitución señala vinculante para los órganos de poder y para las diversas autoridades vinculadas, entonces, sería vinculante para el propio Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Como en este momento el señor Andrés Manuel López Obrador es presidente electo, para él no es vinculante, por lo tanto, tampoco resulta para el Congreso la obligación de convocarla. No hay elecciones federales, entonces el ine no tiene la posibilidad de organizar esta elección en términos constitucionales y lo que venga en otro campo. En el campo de la consulta ciudadana no es vinculante, en todo caso, sería orientador para que el presidente legitime alguna decisión. El asunto sometido a este mecanismo es que si bien es de interés nacional, el nivel de especialización que demanda la construcción de un aeropuerto o la operación de un aeropuerto o el saldo estratégico de la aviación del país, por así decirlo en otro contexto, no es que sea excluyente pero entonces se convierte en un tema de opiniones sociales: sí es de tu interés pero careces de la información suficiente.
Para imponerse a los temas aeronáuticos, el hombre más interesado, el ser humano más interesado, requiere de adentrarse en este tema y medir estimaciones que demanda de años de estudio. No sólo con la construcción del aeropuerto sino con los lineamientos de construcción, los cuales están en el Anexo 3 del Convenio de Acción Civil Internacional, es un tratado internacional que México tiene suscrito y dice cómo debe construirse un aeropuerto, si nosotros atendemos a la objetividad tenemos que apegarnos al Anexo 3.
No tiene ningún carácter vinculante con el presidente, en todo caso, sería orientador o pretendería legitimar una decisión que debe sustentarse mayormente en aquellos elementos estratégicos para el país, de naturaleza política, económica, jurídica y, por supuesto, técnica.
Estamos hablando además de que se consulta a un sector de la población que no usa esos servicios, ¿se está enfrentando a dos poblaciones totalmente distintas?
Primeramente debemos destacar que la participación del sector de transporte aéreo, del movimiento de personas en este país no supera el 4.2%. El mayor número de movimiento de personas en este país es por el transporte terrestre. Hemos abandonado el ferroviario prácticamente y el marítimo tiene una vocación más de carga y turística. Nosotros, en distancias tardadas como México-Tijuana, donde por camión son más de 40 horas, le hemos apostado a los servicios terrestres y no hemos fomentado el crecimiento del sector aéreo. Entonces el usuario potencial de transporte, el que nunca se ha subido a un avión, hoy se le pregunta su opinión sobre un aeropuerto que nunca va a utilizar. Tendríamos que preguntarnos si primero diseñamos una estrategia para hacer que estas personas que requieren moverse en diversos puntos del territorio nacional, no sólo por turismo o por negocios, sino también por cualquier necesidad.
Ciertamente, lo primero que debemos hacer, es tomar las medidas para fomentar políticas que hagan que el transporte aéreo se incremente. México tiene más de 64 aeropuertos, es uno de los países en el mundo que más aeropuertos tiene pero tenemos aeropuertos inutilizados en toda la red.
Hoy las líneas aéreas tienen un esquema liberal y suena muy bien. El mercado liberal hace que todos vengan al aeropuerto de la Ciudad de México. Ahora lo que nos compete hacer es revisar la Ley de Aviación Civil, la Ley de Aeropuertos, dictar una política aeronáutica coherente que asegure que los competidores en el mercado van a ofertar servicios por ejemplo, punto a punto.
Ahora bien, si vamos a crear un aeropuerto donde se advierte que va a ser muy costoso, estamos hablando de Texcoco y cerrando el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y asumiendo que vamos a generar un mantenimiento programado recurrente y que vamos, probablemente a tener que cerrar pistas por inundaciones o por hundimientos, ese aeropuerto va a ser caro.
El 96% de los aeropuertos de este país está privatizado. La flota aérea mexicana, sumando al mayor competidor, al mayor operador que es Grupo Aeroméxico, estaremos hablando de una flota de alrededor de 400 aviones, tal vez un poco más. La flota aérea de un solo mega charger americano como United Airlines o American Airlines supera los 1,200 aviones, entonces nuestra flota aérea no se ha desarrollado. La oferta de servicios en México no se ha desarrollado. La salida de Mexicana de Aviación no se ha repuesto del todo, tenemos que fomentar la competencia y seguramente hay operadores que están esperando participar en esa competencia con otros diseños, entonces el aeropuerto que se construya ayudará pero no será el elemento fundamental detonador del desarrollo económico y social de este país.
¿Es un asunto de legitimación política el tema del aeropuerto y el de la famosa consulta popular?
Ciertamente la construcción del aeropuerto no es un asunto de consulta pública, es una decisión que corresponde al Poder Ejecutivo y, enfatizo, hay que ejecutar y tendrá que estar en el Plan Nacional de Desarrollo, un programa sectorial, la continuación de estos trabajos.
Lo que sí me parece que debe exponerse a una amplia auscultación es cómo vamos a diseñar qué queremos de nuestro país, cómo vamos a priorizar nuestra posición geográfica, cómo vamos a lograr que alguien tenga como opción irse en camión hasta Tijuana o puede tomar en un costo razonable un medio de transporte que es de una Vía General de Comunicación.
