La corrupción en México —por lo menos la pública— ha alcanzado niveles alarmantes. De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2014, elaborado por Transparencia Internacional, el país se ubica en el lugar número 103 de un listado de 175 países, obteniendo una puntuación de 35 sobre 1001.
Pero más allá de la estadística, la corrupción y la impunidad que imperan nos sitúa en una realidad en donde la constante es el aumento del crimen organizado; la pobreza; la falta de oportunidades; los deficientes servicios públicos (en educación, salud, seguridad y otros); los vínculos de algunos gobernantes con el crimen; así como la existencia de no pocos servidores públicos incapaces o deshonestos. Este panorama produce desesperanza y hartazgo en la población, pone en riesgo la estabilidad social y socaba a las instituciones, comprometiendo —como se advierte— el desarrollo sustentable y, por ende, la gobernabilidad.
Y si tal situación es completamente reprobable, mayor indignación nos causa cuando la contrastamos con los siguientes datos económicos:
a. La economía mexicana ocupa el número 11 de las economías mundiales.
b. El Producto Interno Bruto Nominal (PIBN) a precios de mercado se situó en $16,829,386 millones de pesos.
c. El Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de 2014, importó la cantidad de $4’467,225’800,000.
Una comparación de los datos macroeconómicos nacionales, con la realidad social y política, obliga a cuestionarnos: ¿cómo se puede hacer tan poco con tanto?; ¿Por qué México siendo un país con tanta grandeza —no sólo económica—, tenemos que vernos inmersos en esta crítica situación? Por otro lado, en el país se han operado una serie de reformas estructurales (político—electoral, transparencia, energética, seguridad y justicia), que más allá de las críticas que en un Estado plural se suscitan, hay que reconocer que son trascendentales, de gran calado, que parecieran encarrilar al país hacia un verdadero crecimiento y desarrollo sustentable, así como a un verdadero Estado Democrático de Derecho, y que en última instancia nos colocarían en ese Estado de Bienestar al que aspiramos.
Considero que nos encontramos en un punto de inflexión, una gran oportunidad para que México salga del estancamiento en el que se encuentra. Por eso resulta impostergable el combate directo y decidido a la corrupción, tarea que deberá realizarse respetando —inexcusablemente— los derechos humanos de todo justiciable, de toda persona, y actuando —inequívocamente— dentro de los límites que marca el Estado de Derecho. Para estructurar un modelo anticorrupción que cumpla con los extremos apuntados, pero que además sirva para la consecución de buenos resultados, es importante distinguir entre prevención y represión de la corrupción. Pero antes de abordar esa temática, conviene hacer ciertas precisiones en torno a la corrupción, a efecto de entender la problemática que pretendemos solucionar.
Precisiones sobre la Corrupción
La corrupción es tan antigua como la existencia de la vida en comunidad. Precisamente, tan antigua como el poder mismo4; se presenta en todos los países produciendo efectos adversos para su crecimiento, independientemente del grado de desarrollo que hayan alcanzado; sin embargo, las economías de los países económicamente menos desarrollados, se ven más perjudicadas por este fenómeno, tanto que la ciencia económica considera a la corrupción como uno de los grandes obstáculos para el desarrollo y el crecimiento económico5, pero además, constituye una amenaza para el desarrollo político y social de todos los Estados.
Es a partir de las 2 últimas décadas que en los ámbitos nacionales y en especial, en los organismos supranacionales, se ha acentuado la necesidad de hacer frente a este grave problema. Así, ha aumentado el interés en el estudio de su alcance, efectos y repercusión en la vida económica, política y social, tanto al interior de los países como al exterior en la comunidad internacional. La creciente preocupación por el combate a la actividad corrupta, tiene razón de ser por un cúmulo de factores7 entre los que destacan: a) la globalización, con los vínculos internacionales y convenios que genera; b) la difusión de los regímenes democráticos y el creciente rol de los medios de comunicación libres; c) la participación y creciente rol de los organismos no gubernamentales y de la sociedad civil; y d) la preocupación sobre las distorsiones que en el orden socio—económico la corrupción genera.
La corrupción cuando
alcanza niveles tan altos,
constituye el efecto de la
pérdida de valores cívicos
y políticos, que lleva a
vivir en la ilegalidad.
La importancia de la materia se ha traducido en múltiples trabajos académicos y de política pública; en la celebración de diversos acuerdos internacionales para combatirla; en la creación de índices que buscan medir la corrupción y la percepción de la misma; y en la tipificación en los ordenamientos internos de las conductas de corrupción, así como también en la aprobación de leyes de transparencia con el fin de establecer y mejorar el acceso a la información pública. Estos esfuerzos que atienden a la finalidad de hacer frente a tan grave problemática social, durante el proceso de desarrollo económico de las naciones, han puesto de manifiesto la gravedad y la complejidad del tema. Entre ellos podemos señalar, en primer lugar, lo referente a su definición y asignación de naturaleza jurídica ya que por las ambigüedades que rodean a la corrupción, se dificulta su identificación y por ende su prevención, persecución y sanción; segundo, el tema es demasiado sensible puesto que afecta de manera directa la credibilidad, honra y prestigio de personas e instituciones; tercero, en la generalidad de los casos, por su fenomenología, los actos de corrupción están ocultos y protegidos por personas y/o instituciones de poder económico y político.
Sobre el Concepto de Corrupción
Cuando las organizaciones internacionales abrieron el debate a la problemática que representa la corrupción con el fin de lograr acciones conjuntas y coordinadas para su combate, los representantes de los países y los expertos de organismos internacionales trataron de definirla de una manera precisa y universalmente aceptada.
Sin embargo la tarea no era —ni es hoy—, sencilla en modo alguno, lo que constituye el primer obstáculo en el estudio de la materia. Ello, debido a que en muchos casos es difícil de identificar y se presenta mediante formas que no son estimadas como corruptas por individuos de determinadas culturas, a grado tal que se reconoce una naturaleza ambiental del fenómeno, ya que cuando sectores enteros de la Administración Pública, se rigen por esa tangente, terminan por crear un subsistema que involucra a una pluralidad de funcionarios públicos y frente al cual el particular, en un primer momento queda constreñido a adaptarse12 para, después con la práctica reiterada en el tiempo, terminar aceptándolo como lo normal y necesario para el adecuado funcionamiento de las Administraciones.
El término corrupción tiene origen en la sociología y en la ciencia política. Por tal motivo, cuando se habla ella, se ha entendido el género que hace alusión a diversas conductas previstas y sancionadas en el ordenamiento penal, que por sus elementos característicos, son consideradas como especies pertenecientes a esa categoría criminal. Cabe precisar que es tan antigua como la existencia de la vida en comunidad, precisamente, tan antigua como el poder mismo. Partimos de estas premisas a efecto de conceptuar a la corrupción -por lo menos la publica, la que atenta contra bienes jurídicos que atañen a la adecuada función pública-, así, por corrupción se entiende el ejercicio desviado del poder publico a favor de intereses personales.
Prevención de la Corrupción
En el marco de un sistema democrático, el Derecho penal constituye la última ratio. Y esa amenaza penal es el símbolo que –probablemente—, exterioriza la actitud del Estado ante un determinado conflicto social mejor que ningún otro. La sociedad civil, consciente del problema, dirige su mirada hacia el Código penal antes que a ningún otro lado. Sin embargo, nadie que esté debidamente informado puede creer que el Derecho penal se baste por si solo para resolver el problema. Hay que recordar que la corrupción cuando alcanza niveles tan altos, no es la causa, sino que constituye el efecto de la pérdida de valores cívicos y políticos, que lleva a vivir en la ilegalidad. El mensaje es claro, cuando los detentadores del poder político y económico actúan impunemente al margen de la Ley, pareciera ser que lo rentable es conducirse traspasando el Estado de Derecho, puesto que de otra forma resulta imposible alcanzar los satisfactores que el pacto social debiera cumplir.
La Fiscalía anticorrupción
requiere una independencia
de actuación así como una
ausencia de vínculos con
cualquier otro poder.
Se necesita cambiar este paradigma que permea actualmente en el país para alcanzar tal meta. El fin prioritario de los programas destinados a eliminar las prácticas corruptas –que suelen construirse sobre la base de la coacción penal— no puede ser el envío masivo de empresarios y servidores públicos a la cárcel. Por el contrario, el fin prioritario de debe ser la participación activa de la sociedad civil en la prevención del delito, así como del fomento de la cultura de la denuncia y la legalidad, de tal suerte, que reeducando en esos valores y principios cívicos y políticos realmente se logre hacer frente, de manera eficaz, a este grave flagelo. En este campo, como en otros, el Derecho penal debe definir con claridad el ámbito de lo prohibido interviniendo en la menor medida posible, y es que, “un buen Derecho penal económico, para ser tal, debe preocuparse sobre todo por hacer economía del propio Derecho penal”.
Desde luego en esta tarea preventiva, tienen que actuar en conjunto y coordinadamente tanto las autoridades (de todos los niveles y de los 3 órdenes de gobierno) como la sociedad civil, de tal suerte que se genere una efectiva sinergia anticorrupción. Sólo así se puede recobrar la confianza en las autoridades y reducir efectivamente la percepción de la corrupción en México.
Represión de la Corrupción
El capítulo 4° de la Constitución mexicana, precisa las responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores públicos. A efecto de la presente publicación, únicamente me referiré a las administrativas y penales de los funcionarios públicos por actos de corrupción, analizadas desde el panorama actual de México.
En el Derecho Administrativo Sancionador
El Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018, en su meta nacional México en Paz, objetivo 1.4. “Garantizar un Sistema de Justicia Penal eficaz, expedito, imparcial y transparente”; estrategia 1.4.1. “Abatir la impunidad”, y estrategia 1.4.3 “Combatir la corrupción y transparentar la acción pública en materia de justicia para recuperar la confianza ciudadana”, prevé la creación de un organismo especializado en el combate de actos de corrupción cometidos por servidores públicos.
En meses pasados los partidos políticos PRI, PAN y PRD, presentaron diversas iniciativas de reforma con un contenido específico de combate a la corrupción. De éstas, las más destacadas y que mayor debate han generado –al punto que aún no se han aprobado- son la de Acción Nacional y la del Revolucionario Institucional. Los principales puntos de desacuerdo entre ambas iniciativas, son los siguientes:
- El PAN propone un Sistema Nacional Anticorrupción, que contenga, a) Un comité ciudadano que coordine la efectividad de las políticas públicas; b) Dotar a la Auditoría Superior de la Federación, de facultades de comprobación en tiempo real, durante y después del ejercicio fiscal.
- El PRI, propone un Consejo Nacional de Integridad Pública formado por, a) El Presidente de la República quien lo encabezará, e integrado por los Gobernadores de los Estados; b) No se acepta las facultades de comprobación de la Auditoria Superior de la Federación, argumentándose que se paralizaría la administración federal por la constante fiscalización.
Sobre estos puntos de desacuerdo por los cuales no se ha aprobado el sistema anticorrupción, considero lo siguiente:
- En primer lugar, como señalaba líneas arriba, la corrupción hay que entenderla como el ejercicio desviado del poder público en beneficio de intereses personales o privados. La realidad y los escándalos de corrupción –ya cotidianos- nos advierten que por la fenomenología del ejercicio del poder, en México se tiende a concentrar y a abusar del poder, casi de manera absoluta en los titulares del ejecutivo tanto en el orden federal como en el local. Bajo esta premisa resulta absurdo y completamente inaceptable para un combate serio contra la corrupción, el pretender formar un órgano colegiado cuyo titular sea el Ejecutivo Federal y que además se integre por los titulares del Poder Ejecutivo Local. Si se quiere combatir a la corrupción, la tarea fundamental es generar confianza de los gobernados en las Autoridades, y este esquema del PRI, así planteado, lo único que genera es desconfianza.
- En segundo lugar, considero que atribuir facultades de comprobación a la Auditoría Superior de la Federación, durante el ejercicio fiscal, en nada obstaculiza el ejercicio de la función pública. Como he señalado, los actos de corrupción en muchos casos se encuentran encubiertos o solapados por personas detentadoras del poder político o económico, de tal suerte que su investigación expost, concluido un ejercicio fiscal, efectivamente impide la adecuada persecución del delito. Además, la experiencia internacional del combate a este tipo de conductas antisociales, demuestra que la mayor independencia y la mayor atribución de facultades de comprobación a los organismos fiscalizadores de los Estados, necesariamente produce mejores resultados en materia de anticorrupción.
En el Derecho Penal
En el plano sustantivo, regulan la materia a nivel Federal los títulos x y xi del Código Penal Federal, relativos a los Delitos cometidos por servidores públicos y Delitos cometidos contra la administración de justicia. En el plano administrativo, con base en la reforma al artículo 102 constitucional, con fecha 10 de febrero de 2014, así como por el acuerdo A/11/14 de la Procuraduría General de la República de fecha 12 de marzo de 2014. Se creó la Fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción.
El marco que señala las conductas antijurídicas está dado, y en mi opinión es bastante amplio, adecuado y abarca las diferentes conductas antisociales que la corrupción pública puede constituir. Lo precisado, considero, en el plano sustantivo, es la voluntad seria y decidida de aplicar la Ley, no hace falta buscar formulas mágicas, se requiere es que dentro de los límites del Estado Democrático de Derecho, se cumpla con lo señalado en el ordenamiento penal.
En lo referente a la Fiscalía anticorrupción, para cumplir sus objetivos, es necesario adecuar los siguientes aspectos de su estructura operacional: En primer lugar, no debe estructurarse como una unidad administrativa adscrita al ahora Procurador y posteriormente al Fiscal General. La Fiscalía, a efecto de poder combatir este grave mal que azota al país, requiere una independencia de actuación así como una ausencia de vínculos con cualquier otro poder, de tal suerte que pueda cumplir eficazmente con la tarea que le ha sido asignada. En segundo lugar, considero que si la Fiscalía será el órgano garante de la investigación y persecución de los delitos cometidos por servidores públicos, debiera de asumir la competencia de la Visitaduría General de la República, por todo aquello relacionado a la materia penal.
Conclusión
La corrupción y la impunidad que imperan han producido gravísimos daños en los órdenes económico, político y social de México. Es impostergable el combate a la corrupción, pero esta tarea tiene que realizarse de una manera seria, eficaz y decidida; siempre dentro de los límites dados por un Estado Democrático de Derecho.
México, merece y reclama la participación de todos sus hijos en esta impostergable tarea. Esperemos por el bien de la Nación, que los legisladores aprovechen esta oportunidad que se presenta para colocar al país en el lugar donde debe estar; que actúen alejados del discurso político y de las pretensiones partidistas, mejor dicho, orientados por la ética del servidor público por la cual tienen que buscar el mayor beneficio para México y las y los mexicanos.
