La transformación jurídica en materia de Derechos Humanos y la entrada en vigor del nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio-Oral, ha obligado a varias instituciones a cambiar estructuras y procedimientos. Tal es el caso de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) que ha venido ajustando normas y formas de operar para adecuarse al nuevo marco constitucional, particularmente en algunas áreas operativas y las vinculados al sector justicia. Sin embargo, todavía existen lagunas que dejan en la incertidumbre la actuación de los miembros del Ejército en materia de seguridad pública.
Para conocer sobre estos cambios, Foro Jurídico entrevistó al General de Justicia Militar Alejandro Ramos Flores, recién designado titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la sedena, quien nos comenta porqué se creó esta nueva unidad como una consultora jurídica de la institución, cuáles son sus atribuciones y cómo se regula para evaluar la actuación de los miembros de las Fuerzas Armadas (fa) en tareas de seguridad pública (o seguridad interior, como él la define). Refiere cuáles han sido las tareas realizadas hacia el interior de la Secretaría para instaurar el nuevo sistema de justicia penal, que ha implicado toda una reingeniería jurídica e institucional, capacitación y profesionalización de los responsables en aplicarla.
El General Ramos Flores abunda sobre un tema que preocupa a los especialistas y la sociedad, como lo es la expedición de un marco jurídico que defina cómo y en qué momentos deben actuar la fa en materia de seguridad pública y combate a la delincuencia organizada para resguardar el Estado de Derecho, reconociendo que nuestro país se encuentra en un momento crucial para contener su crecimiento y que amenaza con debilitar el Estado de Derecho, siendo urgente enfrentarlo con un respaldo normativo que garantice la actuación de los elementos castrenses. Ofrecemos a nuestros lectores la parte sustancial de la entrevista.
¿Qué transformaciones ha tenido la SEDENA para adecuarse al nuevo Sistema de Justicia Penal?
A partir de la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia penal del 2008, las Secretarias de la Defensa Nacional y de Marina, llevaron a cabo una revisión integral del Código de Justicia Militar para ajustar la jurisdicción militar a los principios que rigen el nuevo sistema, y se realizaron las adecuaciones necesarias para que los procedimientos y resoluciones de nuestros tribunales militares no cayeran en vicios de inconstitucionalidad.
En ese sentido, siguiendo los mismos 5 ejes de trabajo que la setec estableció en materia de normatividad, infraestructura, capacitación y difusión de la reforma., en este mismo año se publicó en el Diario Oficial de la Federación, tanto las reformas al Código de Justicia Militar (CJM), como un nuevo Código Militar de Procedimientos Penales. El Código se componía de 3 libros, el primero destinado a la organización de los Órganos del Fuero de Guerra; el segundo a los delitos contra la disciplina militar y sus penas y, el tercero destinado al procedimiento penal. Éste ya contenía gran parte de los principios del sistema oral acusatoria, salvo algunas circunstancias particulares como el Consejo de Guerra ordinario, el cual se integraba por 5 militares de guerra, es decir, sus miembros no eran abogados y actuaban como jurado, porque resolvían sobre culpabilidad o inocencia de los militares acusados.
Por otro lado, el Presidente de ese Consejo llevaba la audiencia y los miembros, los vocales del Consejo, podían interrogar o solicitar la presentación de los elementos de prueba, afectando el carácter adversarial que caracteriza al nuevo sistema; por eso eso se optó por derogar el libro tercero del anterior código y crear un Código Militar de Procedimientos Penales que retomará en los conduncente lo previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
En el libro primero, se transformaron los Consejos de Guerra en Juzgados Militares de Juicio Oral, integrados por 3 elementos a la usanza de los tribunales escabinados, que conjugan ciudadanos con abogados para sumar experiencia y conocimiento jurídico. Los juzgados militares de juicio oral se componen de 2 abogados militares y un militar de arma y quien lo preside es siempre un abogado. Así, sin dejar de tener el Presidente del Tribunal, el conocimiento jurídico, se contempla contar con un militar de arma, con lo cual se garantiza que dichos tribunales conjuguen el conocimiento jurídico con la experiencia del servicio militar que permite la comprensión de la vida y de las operaciones militares. Además, el juez militar se transforma en juez de control militar que se hace cargo de las etapas inicial e intermedia.
Por otra parte, el tribunal de apelación, anteriormente conocido como Supremo Tribunal Militar, que en el proceso legislativo se le cambió la denominación por Tribunal Superior Militar, como un prurito de que el único tribunal supremo es la SCJN que no admite una instancia superior. Este tribunal se compone de un Presidente y 4 magistrados, con la novedad de que ahora funciona en pleno y con salas unitarias para evitar la acumulación de trabajo. Los magistrados son abogados y el Presidente es militar de arma, al que se le aumentó la jerarquía a la máxima de General de División en lugar de brigada, con miras a eliminar la idea de que al tener una pretensión de ascenso en la escala jerárquica pudiera ser manipulable. Si bien no es abogado, ello no afecta el carácter técnico-jurídico de sus resoluciones, ya que no tiene ponencia, él no lleva asuntos, ni tiene voto de calidad. Los magistrados tienen ahora una función como salas unitarias para conocer las apelaciones de las resoluciones de poca importancia y dejar para el pleno las apelaciones como son las de sentencia. Adicionalmente, como órgano de acusación se creó la Fiscalía de Justicia Militar.
En cuanto al procedimiento penal militar, se derogó el Libro Tercero del Código de Justicia Militar y en su lugar se expidió el nuevo Código Militar de Procedimientos Penales, en términos semejantes al Código Nacional, pero incorporando características peculiares de la disciplina militar, relativas a ciertas formalidades, medidas cautelares para el mantenimiento de la disciplina y las circunstancias especiales de las operaciones militares en tiempo de paz y en campaña.
Estos cambios, implicaron también un importante esfuerzo tanto en construcción de infraestructura como en capacitación; habiéndose realizado la construcción de instalaciones y equipamiento de la Fiscalía General de Justicia Militar; 34 centros de justicia los cuales albergan al ministerio público y defensor de oficio, 9 juzgados militares de control; 3 tribunales militares de juicio oral; 3 juzgados militares de ejecución de sentencias; el archivo judicial militar; la Coordinación de Servicios Periciales; 3 depósitos de evidencias; 3 oficinas regionales de servicios periciales y 3 talleres en las prisiones militares; sumando 61 obras y 5 remodelaciones, con una inversión de $504’774,689.11.
En materia de Capacitación se impartieron diversas especialidades, cursos, diplomados y talleres, a nivel nacional e internacional para la totalidad de licenciados en derecho pertenecientes al servicio de justicia militar, peritos y policía ministerial militar; personal de las unidades operativas y mandos de todos los niveles, con una inversión de $ 8’249,332.51.
¿Cómo funciona la Fiscalía de Justicia Militar?
Nuestro sistema de justicia contaba con una Procuraduría General de Justicia Militar, que al igual que la PGR, nació como el órgano de procuración de justicia y y al mismo tiempo, abogado de la nación o del Ejecutivo Federal. Bajo esa misma premisa, la Procuraduría Militar se constituía en el consultor jurídico de la sedena, facultada para dictaminar las dudas que se presentaban en materia jurídica. En este nuevo sistema, se trata de dotar al órgano de investigación de mayor autonomía, desvinculándolo del mando militar y por eso se transformó la Procuraduría en Fiscalía General de Justicia Militar encargada exclusivamente de investigar los delitos inherentes al fuero militar y en su caso, perseguirlos ante los tribunales militares.
Respecto a la parte de consultor jurídico, se separa y da paso a la creación de la Unidad de Asuntos Jurídicos a mi cargo. En la mayoría de las dependencia del Ejecutivo Federal existe una unidad o dirección de asuntos jurídicos, la SEDENA era la única que no lo tenía. Esa función estaba distribuida en distintos organismos, la mayor parte la tenía la Procuraduría, otra la tenía asignada la Asesoría Jurídica del Estado Mayor de la Defensa Nacional. De esta manera, el General Secretario Salvador Cienfuegos Zepeda, promovió las adecuaciones necesarias para darle esa plena autonomía y evitar conflicto de intereses derivados de la dualidad de funciones, donde la Procuraduría asesorara sobre casos que posteriormente conocería. Consecuentemente, los Agentes del Ministerio Público Militar ya no están adscrito a los mandos territoriales, sino a sus centros de justicia, y a estos últimos se les ha dotado de un asesor jurídico que se haga cargo de esa función.
Especial mención merece la separación del Laboratorio Científico de investigación de la Fiscalía Militar, para constituirse como una Coordinación de Servicios Periciales adscrita a la Dirección General de Justicia Militar, actuando con autonomía técnica y de gestión para brindar atención tanto al órgano de la acusación como a la defensa de los procesados, atendiendo al principio de igualdad de armas que rige el nuevo sistema.
¿Cuáles son entonces las Funciones de la Unidad de Asuntos Jurídicos?
Las principales atribuciones de la Unidad son la de fungir como consultor jurídico y representante legal de la Secretaría, dictaminando las dudas que se le presenten, llevar la representación y defensa jurídica de la Secretaría en todo tipo de procedimientos jurisdiccionales y administrativos; representar al Presidente de la República y a las principales las autoridades de la Institución en los juicios de amparo en que sean parte; atender todo tipo de requerimientos judiciales y ministeriales que se formulen a la Dependencia; promover y coordinar la formulación de anteproyectos de leyes y reglamentos; revisar todo tipo de convenios y contratos; así como intervenir en la regularización de los inmuebles al servicio de la Secretaría.
¿Considera que es suficiente el actual marco normativo para la intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos relacionados con la Seguridad Pública?
La posición de la SEDENA ha sido clara en el sentido de que el Ejército y Fuerza Áérea no intervienen por un tema de Seguridad Pública (SP). El artículo 21 de la Constitución mexicana señala que la Seguridad Pública se encuentra a cargo de corporaciones de carácter civil y disciplinado.
El problema es que en determinado momento las actividades de ciertos grupos criminales se fueron desbordando y se encontraron con instituciones policíacas debilitadas o poco consolidadas. Recordemos que antes de la reforma del 1995 la SP era un asunto exclusivo de los municipios en coordinación con los gobiernos estatales, como se prevé en el artículo 115 constitucional. Es hasta ese año que se empieza a considerar que es una responsabilidad compartida con la Federación, por lo cual se crea una Policía Federal Preventiva y al mismo tiempo, un Sistema Nacional de Seguridad Pública, primero normativamente y luego materialmente.
Nuestro sistema nacional de SP no ha logrado trascender para lograr que la policía más pequeña en cualquier municipio tenga la profesionalización, la capacitación y equipamiento adecuado para enfrentar los problemas de inseguridad que existen en el país. Por eso, ha sido necesario apoyar en esta materia con la participación de las fa, en tanto implique un problema de seguridad interior. Actuamos en coadyuvancia ante un problema de tal envergadura, sin embargo, en mi opinión que nos encontramos en una línea muy delgada entre las funciones de la policía y del Ejército en este terreno.
Lo anterior considero, ha provocado que erróneamente se pretenda, que para auxiliar a estas instancias sin afectar los Derechos Humanos, las fa se despojen de las características propias de su naturaleza, como lo es el armamento, equipamiento y adiestramiento militar, limitando sus capacidades para enfrentar la amenaza que representan los grupos criminales; de tal suerte que al final del día, la fortaleza que se buscaba con su empleo se pierda, favoreciendo las acciones de grupos criminales con grandes capacidades de volumen y potencia de fuego.
¿Existe una ley que regule la actuación del Ejército en el apoyo a las actividades policíacas?
No. Este es un tema que recientemente se ha venido mencionado en varios medios de comunicación y que algunos legisladores están retomando para dotar al Ejército de un marco jurídico que nos de certeza sobre nuestra labor. No queremos que nos den facultades de policía, necesitamos que se regule cómo y cuándo emplear a las fa. La Seguridad Interior no es un tema de las Fuerzas Armadas, es de todo el Estado mexicano y le corresponde a la Secretaría de Gobernación, en principio, liderar los esfuerzos en esta materia. Lo que procede es que el Congreso de la Unión expida una legislación, una ley de seguridad interior que establezca cuáles son las amenazas a la seguridad interior, quiénes deben atenderlas, qué acciones son las que se desarrollan y mediante una declaratoria, establecer un tiempo, un espacio y una autoridad responsable de la coordinación para atenderla, ya sea en una entidad federativa, en un municipio o a nivel nacional y atendiendo a la naturaleza de la emergencia de que se trate. En la SEDENA se ha venido trabajado en un proyecto de ley que busca integrar todos estos aspectos. Sin embargo, esta es una tarea del Gobierno Federal, de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, de quienes tienen a su cargo la relación con el Congreso de la Unión. En suma, es necesario fortalecer el marco jurídico que regule las acciones de las Fuerzas Armadas en seguridad.
¿Cómo fortalecer legalmente la actuación de las FA en tareas de Seguridad Pública?
En realidad no es estrictamente un asunto de SP; no se trata de hacernos responsables de los temas de seguridad pública. Para darle certeza jurídica al actuar del Ejército se debe establecer la legalidad de su participación al momento de ayudar a las policías y del uso de armas durante un enfrentamiento. Necesitamos una regulación en materia del uso de la fuerza.
En la SEDENA ante la ausencia de normatividad en este tema, a nivel administrativo se han emitido varias directivas y un manual sobre el uso de la fuerza para tratar de orientar a nuestro personal sobre cómo actuar en situaciones en donde se pone en riesgo, ya sea su integridad física o la de terceros, pero son meramente orientaciones administrativas. Necesitamos que haya una norma jurídica que le dé soporte y sustento. Estas son parte de las debilidades del marco jurídico y necesitamos que se definan con precisión para actuar en mayor beneficio de la sociedad.
Es importante recordar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tesis memorables del año 2000, estableció que sería irracional tener una fuerza armada de determinada envergadura, si no se puede usar más que para la guerra. Por eso, se pronunció por la legalidad del empleo de las fa para ayudar a la SP pero bajo la petición expresa de las autoridades civiles y bajo a su dirección. Es decir, ellos ejercen sus atribuciones, por ejemplo, en un cateo, mientras que la actuación de las Fuerzas Armadas se limita a un apoyo de seguridad periférica. El Ejército debe intervenir en seguridad publica únicamente a petición de la autoridad civil competente, siempre por conducto de la Secretaría de Gobernación; de esta forma es el gobierno federal quien determina si se proporciona o no ese apoyo, sin perjuicio de que en una emergencia la ayuda se presta de forma inmediata a petición de la autoridad competente en el lugar.
¿Cuál sería la diferencia entre Seguridad Pública, Seguridad Interior y Seguridad Nacional?
En principio, no existe claridad en el marco jurídico nacional sobre cual es cada uno de esos ámbitos, si bien existen normas constitucionales y legales distintas para la seguridad publica y para la seguridad nacional. Por ello, en las fa hemos trazado, al menos a nivel doctrinario, una diferencia entre la SP y Seguridad Interior (SI). La primera tiende a proteger a las personas, sus bienes y las libertades. La segunda salvaguarda el orden constitucional y la continuidad de las instituciones de la República, porque precisamente estas amenazas surgen desde dentro del Estado y lo ponen en riesgo.
La Seguridad Nacional (SN) en general, cuida que subsista el Estado ante una amenaza exterior como un conflicto armado con otro país, en que opera la defensa exterior, o bien por un problema interno que afecta la gobernabilidad o el funcionamiento de las instituciones, en el que opera la seguridad interior. Por ejemplo, tenemos el caso de Haití, en donde a partir de un terremoto vive hoy en una crisis de seguridad, de política y de gobernabilidad de la cual, hasta la fecha, no ha podido salir; es decir, en la doctrina se reconocen 2 vertientes de la sn: la seguridad interior y la defensa exterior. Así, el artículo 89 fracción vi constitucional prevé la posibilidad de que el Presidente de la República disponga de las fuerzas armadas para garantizar la seguridad de ambas
situaciones.
En ese orden de ideas, ante el desbordamiento de algunos grupos criminales que con su actuar afectan o impiden el funcionamiento normal de instituciones como presidencias y policías municipales, e incluso estatales, la intervención de las fuerzas armadas se ubica en el ámbito de la seguridad interior, sin soslayar que frecuentemente distintas autoridades solicitan apoyo para realizar una acción concreta que corresponde a seguridad publica.
De ahí la importancia de que se expida una Ley de Seguridad Interior en la que se considere que así como para la seguridad pública hay labores de prevención y persecución del delito, en materia de seguridad interior hay diferentes estadios y acciones preventivas que deben aplicarse, porque está en juego la supervivencia de las instituciones de la República y el orden constitucional.
¿Cómo cumple la SEDENA el mandato constitucional de respetar, promover y proteger los DH?
Desde siempre las Fuerzas Armadas, en particular el Ejército y Fuerza Aérea, se han rígido por una normativa muy estricta y la premisa del militar es la vocación de servicio, de tal suerte que, de forma a veces mal interpretada, se ha pensado que la actuación del personal militar está en riña con el respeto a los dh.
Al contrario, la disciplina militar es la norma a la que el personal debe sujetar su conducta y en todo momento la norma prevé el respeto a los dh. Por lo tanto, debemos sujetarnos a las leyes ordinarias que el legislador da para todos los ciudadanos; por eso el militar debe ser un ciudadano ejemplar. El programa de dh de la sedena es un programa, no de hace 3 años, sino hace mas de una década, mucho antes de la reforma constitucional de 2011. Quizás uno de los más fuertes en cuanto a su difusión y aplicación a través de una serie de mecanismos. Está incorporado en todas las materias de las escuelas militares; así como en los exámenes de promoción en todas las jerarquías. Incluso hay una asignatura sobre dh y derecho internacional humanitario que es propio para las Fuerzas Armadas en conflicto.
Al saberse de un problema en donde nuestros elementos pudieran verse involucrados en materia de dh, existe un protocolo en el cual se repasan las acciones, se hace lo necesario para identificar si hubo un error, en dónde estuvo y cómo mejorar la acción de las tropas. Es un programa integral, no sólo de capacitación teórica sobre el tema..
¿Cuenta la SEDENA con una Dirección de Derechos Humanos?
Lo que inició como una oficina dentro de la Procuraduría General de Justicia Militar, hoy Fiscalía General, creció a ser una Subdirección de dh en la Dirección de Justicia Militar y hoy, por la relevancia del tema, es una Dirección General de Derechos Humanos, que refleja la importancia que la sedena otorga a la promoción y protección de los dh de la población. Su responsabilidad es atender todos los requerimientos y recomendaciones que se le formulan a las Fuerzas Armadas y a la Secretaría, y por otro lado, promover acciones para que los dh crucen transversalmente todas las actividades del Ejército y Fuerza Aérea. Esa es la convicción y compromiso del Secretario de la Defensa nacional y de todos los que integramos las Fuerzas Armadas con los Derechos Humanos.
