Lic. Eduardo Rivera Delgado
Dentro del régimen jurídico mexicano el tema de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, ha sido muy poco explorado, ciudadanos y autoridades no alcanzan a comprender la importancia que tiene esta figura. Ello en razón de que, a más de 12 años desde su incorporación al texto constitucional, son muy pocas las solicitudes de indemnización por actividad irregular del Estado, lo que no necesariamente quiere decir que el actuar de este último haya sido con estricto apego a Derecho. Lo peor es que de esas pocas, la mayoría si no es que todas, son atribuidas al poder Ejecutivo.
Cabe precisar que este tema se introdujo con la adición al artículo 113 de la Constitución mexicana, publicada en el Diario Oficial De La Federación (DOF) el 14 de junio de 2002 y entró en vigor el 1° de enero de 2004, conforme al artículo único transitorio del Decreto. Asimismo, se expidió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada el 31 de diciembre de 2004 en el DOF y se derogaron los artículos 33 y 34, último párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y 1927 del Código Civil Federal. Actualmente lo referente a la Responsabilidad Patrimonial del Estado se contempla en el último párrafo del artículo 109 Constitucional, derivado de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015.
Si bien es cierto que los actos del Poder Legislativo son emanados del ejercicio de sus atribuciones Constitucionales, estos pueden ser sujetos de control, específicamente mediante Responsabilidad Patrimonial derivada de la declaratoria de inconstitucionalidad de una Ley o parte de ella. La limita a aquellos casos en que su aplicación hubiese generado, en perjuicio de los gobernados obligados a cumplirla, un menoscabo en su esfera jurídica que no estuvieran obligados a soportar de haberse sujetado la Ley o precepto legal declarado inconstitucional a los mandatos de nuestra Carta Magna. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado, es un mecanismo que entra en funcionamiento en la medida en que se hubiera producido una lesión patrimonial en sentido propio, como resultado de la acción u omisión, esto es, en la medida en que, a causa de la actividad irregular del Estado, el particular resienta un daño o perjuicio en su esfera jurídica.
Es importante señalar que el Estado se entiende como “Sociedad jurídicamente organizada para hacer posible, en convivencia pacífica, la realización de la totalidad de los fines humanos (…) también como la unidad de un sistema jurídico que tiene en sí mismo el propio centro autónomo y que está en consecuencia provisto de la suprema cualidad de persona en sentido jurídico…”, por tanto, debe entenderse como un conjunto y no limitar su responsabilidad únicamente al Poder Judicial y Ejecutivo, sino también al Legislativo, razón por la cual debe responder por los daños y perjuicios que cause a los gobernados, con independencia del poder de que se trate.
Resulta de mayor importancia que tratándose del poder Legislativo, éste responda por los daños ocasionados derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley emitida por él, pues es precisamente dicho poder quien regula la convivencia social a través de las leyes que aprueba. Mismas que deben estar siempre acordes al texto Constitucional, requisito mínimo que debe ser exigido a los legisladores.
De la interpretación del artículo 109, último párrafo, de la Constitución, tenemos que, en la teoría objetiva del daño, se advierte que el Estado tiene una responsabilidad objetiva y directa por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares y correlativamente, y se prevé el derecho de éstos a recibir una indemnización. Conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad número 4/2001, abordó el tema estableciendo que por:
- a) directa se refiere a que los particulares podrán demandar directamente al Estado sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor;
- b) objetiva se apoya en la teoría del riesgo, donde resulta ajeno si hubo o no intencionalidad dolosa y
- c) Actividad irregular refiere aquellos actos si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal. Es decir, sin atender a las condiciones normativas o parámetros creados, subrayando que se entiende aquella conducta que por acción u omisión incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o servicio (anormal).
Asimismo, la Corte determinó que el acreditamiento de la responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra condicionado a que la parte afectada demuestre todos y cada uno de los elementos siguientes: 1) la actividad irregular; 2) El daño o perjuicio causado (real y directo); y 3) El nexo causal.
Es obligación de los legisladores que todas las leyes que emiten sean acordes al texto constitucional, por eso, respecto del ejercicio de dicha facultad, resulta conveniente el comentario de Alberto C. Sánchez Pichardo, al referir que, “La responsabilidad del Estado no sólo proviene de actos ilícitos o irregulares, sino también como consecuencia de su actuar con facultades de imperio…”
Por consiguiente, si quien produce un daño está obligado a repararlo, el poder Legislativo no puede escapar de tal responsbailidad, pues si bien sus integrantes (senadores y diputados) gozan de fuero constitucional, lo cierto es que, conforme a lo estudiado, la responsabilidad patrimonial es objetiva y directa, lo que significa que no se transgrede dicho fuero, pues no se estaría actuando contra el legislador en lo particular. En tal virtud cobra relevancia el hecho de que se le exija como requisito mínimo, que las leyes que emitan sean acordes al texto constitucional y de no ser así, resulte valido se indemnice a los particulares que sufran un menoscabo en su esfera jurídica, con fundamento en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su artículo 2, que prevé que son sujetos de dicha Ley, entre otros, el poder Legislativo de la Federación, por lo que se colige que el Congreso puede indemnizar a los particulares.
Lo anterior no es una regla absoluta, pues conforme al artículo 21 del ordenamiento referido se establece que para acreditar el daño causado al patrimonio de los particulares por la actividad irregular, en este caso, derivada del quehacer legislativo, se deberán tomar en consideración: 1) la causa o causas productoras del daño sean identificables; 2) la prueba fehacientemente la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción irregular imputable al Estado; 3) la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales; 4) la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada; y 5) el examen riguroso de las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas y que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada, además de que, por su parte, el artículo 22 de la referida Ley establece que la responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo.
Debemos lograr un cambio de paradigma, empleando el propio derecho como defensa social contra el abuso del poder, a través del resarcimiento obtenido como consecuencia de una actuar indebido del Estado, en el caso concreto, de los Legisladores que emiten Leyes inconstitucionales que afectan a los gobernados. La responsabilidad patrimonial ya no debe verse únicamente como aquella derivada del actuar indebido de la administración pública, sino de los 3 poderes.
Por último, habría que reflexionar si ¿es posible una reclamación patrimonial cuando estemos en presencia de omisiones legislativas? aventurándome a responder diría que por supuesto que sí, o al menos debería de ser así. Ello en razón de que el Congreso ha sido reiterativo en incumplir con los plazos que se autoestablece para emitir las leyes a que se obliga. Por ejemplo: debemos recordar lo que paso con la actual y vigente Ley de Amparo, que fue emitida después de más de 1 año de vencido el plazo en que el Congreso de la Unión debió hacerlo. Sin necesidad de ir tan lejos, dentro de las reformas estructurales hechas a la Constitución, destaca aquella en materia de combate a la corrupción, publicada en el DOF el 27 de mayo de 2015, cuyo artículo transitorio Primero estableció que entraría en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el 28 siguiente, mientras que el transitorio Segundo, dispuso que el Congreso dentro del plazo de 1 año contado a partir de la entrada en vigor de dicho Decreto, “debería de aprobar las leyes generales”, por tanto, dicho plazo perentorio feneció el pasado 28 de mayo de 2016. Por lo que a partir de esa fecha se configuró la omisión legislativa, misma que por supuesto causa perjuicio a todos los ciudadanos, toda vez que es notorio el daño que la corrupción ha generado en nuestra sociedad.
Sin embargo, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión se limitó a convocar al Senado y a la Cámara de Diputados a sesionar en un período extraordinario que inició el pasado 13 de junio, para entre otros asuntos, atender lo relacionado con el sistema anticorrupción. Esto, de ninguna manera subsana la omisión en que incurrió por el tiempo que transcurrió entre aquel en que debió emitir las leyes generales y aquel en que las emitió, en tales circunstancias, cabría una reclamación patrimonial por el periodo omisivo.
