El 16 de abril de 2019, el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, emitió un memorándum dirigido a los titulares de las Secretarías de Gobernación, de Educación y de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual señala que las reformas constitucionales en materia de educación que se aprobaron en 2012 y se promulgaron y publicaron en el Diario Oficial de la Federación en febrero de 2013, solamente atendieron intereses extranjeros y han polarizado a la sociedad.
Por lo que ante la falta de acuerdos en el Poder Legislativo y los sectores del gremio magisterial, se requieren lineamientos para continuar operando en el ámbito de la enseñanza pública, hasta que se logre, en opinión del propio Presidente, reemplazarla por un marco legal satisfactorio, útil y funcional.
Por tal motivo, dentro del mencionado memorándum, el Jefe del Ejecutivo Federal giró instrucciones a los aludidos Secretarios de Estado, a fin de que en el ámbito de sus competencias, den cumplimiento con el objetivo planteado. En ese tenor, para estar en condiciones de conocer los alcances de este documento, se realizará un análisis pormenorizado de su contenido.
El Presidente de la República señala que hasta en tanto se alcanza un entendimiento con maestros y padres de familia sobre los cambios constitucionales requeridos, así como la abrogación de leyes o derogación de algunas de sus partes, con base en las facultades que se le confieren, presenta diversos lineamientos y directivas.
Es importante comenzar con la naturaleza propia del documento que se analiza, en este caso, se trata de un memorándum o memorando, que de conformidad con lo señalado por la Real Academia Española, se trata de una “Comunicación diplomática, menos solemne que la memoria y la nota, por lo común no firmada, en que se recapitulan hechos y razones para que se tengan presentes en un asunto grave”; y también como “Informe en que se expone algo que debe tenerse en cuenta para una acción o en determinado asunto.”[1]
En consecuencia, un memorándum debe servir para recordar algo que debe tenerse en cuenta para realizar determinada acción, es decir, no implica crear reglas o normas que deban ejecutarse, sino que el documento debe servir como guía para la materialización de cierta actividad. En caso particular, el memorándum emitido por el Presidente de la República claramente crea lineamientos y directivas que deben observar los Secretarios de Estado a quienes va dirigido, no solamente se trata de simples directrices que deban tomar en cuenta para la observancia de las normas en materia de educación, sino por el contrario, se plantea el objetivo de incluso dejarlas sin efecto, aun cuando señale que dicha tarea es competencia del Poder Legislativo.
Todo acto de autoridad, conforme al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe ser fundado y motivado, además de que el acto mismo debe ser emitido dentro de su esfera de competencia. De manera más detallada, una tesis aislada del Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, nos aporta un concepto de acto autoridad, señalando que es “cualquier hecho voluntario e intencional, negativo o positivo imputable a un órgano del Estado, consistente en una decisión o en una ejecución o en ambas conjuntamente, que produzcan una afectación en situaciones jurídicas o de hecho determinadas, que se impongan imperativa, unilateral o coercitivamente”.[2]
Respecto al inciso a) del memorándum, dice que la educación pública debe ser obligatoria, laica, pluricultural, de calidad y gratuita en todos los niveles de escolaridad tendríamos que considerar en esa afirmación a la educación superior, lo cual, por lo que hace a la obligatoriedad y gratuidad, claramente no se encuentra contemplado en el texto constitucional.
Por lo tanto, si algún ciudadano optara por promover un juicio de amparo por no tener acceso a la educación superior bajo las características mencionadas por el Presidente de la República, la demanda sería desechada, lo cual se confirma por diversos criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunales Colegiados de Circuito.[3]
“Un memorándum debe servir para recordar algo que debe tenerse en cuenta para realizar determinada acción, es decir, no implica crear reglas o normas que deban ejecutarse, sino que el documento debe servir como guía para la materialización de cierta actividad.”
Posteriormente, este primer inciso del memorándum presidencial ordena a la Secretaría de Educación Pública (SEP) atenerse a estos principios en tanto se alcanza el consenso entre el Congreso de la Unión, los trabajadores de la educación y la sociedad. Derivado de ello, se confirma el exceso al que nos hemos referido, pues la mencionada dependencia no posee competencia para regular y controlar sobre aquellas instituciones educativas de educación media superior y superior que gozan de autonomía como lo es la Universidad Nacional Autónoma de México.
En el inciso b), el Presidente de la República ordena dejar sin efectos todas las medidas en las que se haya traducido la aplicación de la llamada reforma educativa.
Para establecer la problemática que se desata con esta directiva, resulta necesario hablar de la teoría de las funciones del estado, por algunos denominada la teoría de la división de poderes, misma que se reconoce en el artículo 49 de nuestra Constitución Federal.
“Se reconoce la posibilidad de que el Ejecutivo Federal pueda realizar funciones materialmente legislativas e incluso jurisdiccionales, aunque formalmente administrativas, pero no puede desempeñar funciones formal y materialmente legislativas, esto es, que sean competencia exclusiva del Congreso de la Unión o de cualquiera de sus Cámaras.”
Es preciso apuntar, que tanto la doctrina como la práctica jurídica han advertido que la división de poderes o de funciones no es absoluta, sino que existen actividades propias de una función que pueden ser realizadas por un poder distinto, es decir, que materialmente puedan considerarse propios de un poder, pero que formalmente correspondan a uno diverso.
Derivado de ello, se reconoce la posibilidad de que el Ejecutivo Federal pueda realizar funciones materialmente legislativas e incluso jurisdiccionales, aunque formalmente administrativas, pero no puede desempeñar funciones formal y materialmente legislativas, esto es, que sean competencia exclusiva del Congreso de la Unión o de cualquiera de sus Cámaras. En este último supuesto estaríamos frente una invasión de competencias, impugnable mediante una controversia constitucional, que regula el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, la directiva en comento encuadra en un caso de invasión de competencias, tanto del Poder Legislativo como del Poder Judicial, pero más allá, del Poder Reformador de la Constitución.
Recordemos que la denominada reforma educativa comprendió modificaciones a los artículos 3 y 73 de la Constitución Federal, así como reformas a la Ley General de Educación y la expedición de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente.
Por lo tanto, atendiendo lo establecido en el artículo 135 de nuestra Carta Magna, existe un procedimiento para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma; de igual manera, el artículo 73, fracción XXV constitucional faculta al Congreso de la Unión para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, lo cual hace evidente una transgresión a las facultades del Poder Reformador de la Constitución y del Poder Legislativo.
Si hablamos desde la competencia del Poder Judicial de la Federación, cabe señalar que tratándose de amparos indirectos contra leyes, en este caso los que se hubieren promovido con motivo de la entrada en vigor de las reformas a la Ley General de Educación y/o de la expedición de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente, o de su primer acto de aplicación, sólo los Tribunales de la Federación se encuentran facultados para resolver este tipo de controversias y, en su caso, declarar la inaplicación de determinadas normas bajo el principio de relatividad de las sentencias.[4]
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación posee la facultad para emitir Declaratorias Generales de Inconstitucionalidad, conforme lo dispuesto en el artículo 107, fracción II de la Constitución Federal, respecto de amparos indirectos en revisión en los que se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general.
En relación con el inciso c), la directiva emitida por el Presidente de la República deja cabos sueltos respecto a la operación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), el cual actualmente es administrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues pareciera que solamente esta dependencia manejará los recursos correspondientes de la nómina magisterial, pero no queda claro si continuará operando como ya se hacía con la SEP.
Otro punto importante del inciso c), es lo relativo a la reinstalación de los educadores cesados como consecuencia de los procesos de evaluación establecidos bajo los lineamientos y directrices expedidos por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación conforme al Sistema Nacional de Evaluación Educativa, pues lleva implícita una orden para dejar sin efecto lo previsto en la Ley General de Educación, la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente, pues claramente en estos cuerpos legislativos se confiere al aludido Instituto llevar a cabo los procesos de evaluación docente.
Aunado a lo anterior, la directiva concede efectos retroactivos al permitir que los docentes cesados sean reinstalados y gocen de sus derechos laborales como lo hacían previo a ser evaluados de manera no satisfactoria, sin existir una ley que así lo señale. Para ello, es preciso atender lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, lo que a contrario sensu refiere que entre dos leyes que regulen un mismo supuesto puede aplicarse aquella que resulte más favorable al interesado, desde luego con las salvedades que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado en sus diversos criterios jurisprudenciales; sin embargo, la directiva presidencial no encuadra en este supuesto, ya que si atendemos la jerarquía normativa, no se trata de disposiciones del mismo rango.
Finalmente, en lo referente al inciso d), debemos anotar que el artículo 89, fracción XIV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como facultad del Presidente conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales. Asimismo, el Código Penal Federal, en su artículo 94, indica que el indulto no puede concederse, sino de sanción impuesta en sentencia irrevocable; mientras que el numeral 97 de este ordenamiento establece los requisitos que deben cumplirse para concederse.
No obstante, no existe un procedimiento regulado mediante una ley federal, reglamento o lineamientos que dirijan el actuar del Presidente de la República, sino que sólo se refiere a que se tramite en uso de facultades discrecionales y expresando sus razones y fundamentos, teniendo como únicos límites los indicados en el Código Penal Federal.
Por lo tanto, la directiva en estudio carece de sustento constitucional y legal, pues si bien es cierto el indulto que se concede de forma discrecional por el Presidente de la República, se estaría utilizando este documento de carácter interno (con las particularidades que ya analizamos sobre los alcances de un memorándum) para conceder este beneficio, mismo que únicamente refiere de manera ambigua a los maestros y luchadores sociales que todavía se encuentren en prisión, por haberse opuesto a la susodicha reforma o por haber participado en otras causas sociales justas, sin aportar mayor motivación, careciendo absolutamente de fundamentación como lo exige el referido Código Penal y la propia Constitución Federal tratándose de cualquier acto de autoridad.
Por otra parte, la directiva que se analiza ordena en su parte final que se deberá indemnizar a familiares de quienes perdieron la vida por la política autoritaria que prevaleció en los gobiernos anteriores, pero de igual forma carece de fundamentación y motivación, tal como lo ha establecido la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, un interesante criterio sobre la indemnización que debe cubrirse en caso de que se actualice un hecho ilícito por parte del Estado.[5]
Una vez expuestos los argumentos jurídicos por los cuales se estima que el memorándum presidencial es violatorio a la Constitución Federal y de diversas leyes federales, se considera necesario y urgente que el actual gobierno sea el principal impulsor de un Estado de Derecho, de manera que todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, se sometan rigurosamente a los instrumentos normativos existentes y estos mismos sean utilizados adecuadamente para resarcir cualquier problemática que se presente en el sistema jurídico mexicano, pues ello cumpliría con una garantía esencial que es el de seguridad jurídica.
[1] Diccionario de la Lengua Española. “Memorando”. Real Academia Española. Disponible en: https://dle.rae.es/?id=OrfaXGa.
[2] Tesis S/N, Semanario Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados de Circuito, octava época, julio de 1994, tomo XIV, p. 390.
[3] Consultar Tesis 3a. XXXI/94, Semanario Judicial de la Federación, octava época, junio de 1994, tomo XIII, p. 248.; y Tesis XI.1o.A.T.42 L (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, julio de 2018, libro 56, tomo II, p.1466.
[4] Cabe agregar que conforme al artículo 61, fracción I de la Ley de Amparo el juicio de amparo es improcedente contra adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[5] Tesis 1a. CXCIII/2018 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, diciembre de 2018, Libro 61, Tomo I, p. 289.
