En mayo de este año, legisladores de Morena hicieron un primer intento por desaparecer 44 fideicomisos, sin embargo, el sobresalto que se ocasionó fue tal que la fracción de Morena en la Cámara de Diputados convocó a Parlamento Abierto la discusión del tema. En ese momento el diálogo con los operadores, beneficiarios, sociedad civil, etcétera, concluyó en que sólo se desaparecerían algunos. No obstante, a esos 44 iniciales se sumaron 65, con una iniciativa que basa su argumento en el combate a la corrupción y opacidad del manejo de los recursos y con la excusa de la crisis económica provocada por el Covid-19, se discutió y aprobó por la mayoría en ambas Cámaras del Congreso de la Unión una ley que tuvo más de 300 reservas.
Fue el pasado miércoles 21 de octubre del 2020, después de que la Cámara de Diputados aprobara y turnara a las Comisiones examinadoras del Senado de la República, que se aprobó en lo general y en lo particular la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman y derogan diversos ordenamientos legales, con el objetivo de eliminar 109 fideicomisos. La minuta también señala que la finalidad de esta reforma es eliminar la opacidad y discrecionalidad en el uso de recursos públicos, así como fomentar la transparencia, rendición de cuentas y la responsabilidad de los fideicomisos que subsisten.
De esta manera, se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley para La Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas; la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo; la Ley de Hidrocarburos; la Ley de la Industria Eléctrica; la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; la Ley General de Protección Civil; la Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; la Ley de Ciencia y Tecnología; la Ley Aduanera; así como de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.
También de las siguientes: Ley General de Cultura Física y Deporte; Ley Federal de Cinematografía; Ley Federal de Derechos; Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo; Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; Ley General de Cambio Climático; Ley General de Víctimas y que abroga la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para exTrabajadores Migratorios Mexicanos, con número CD-LXIV-III-1P-188.
En el documento se detalla que los ingresos excedentes –una bolsa superior a los 68 mil millones de pesos–, se destinarán en términos de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente, con prioridad para el fortalecimiento de los programas y acciones en materia de salud, especialmente para los requerimientos derivados de la atención a la pandemia generada por la enfermedad Covid-19, incluyendo, en su caso, la obtención de la vacuna en el número de dosis necesarias, así como para procurar la estabilización del balance fiscal federal; y para garantizar la continuidad de los programas sociales del bienestar.
“La minuta también señala que la finalidad de esta reforma es eliminar la opacidad y discrecionalidad en el uso de recursos públicos, así como fomentar la transparencia, rendición de cuentas y la responsabilidad de los fideicomisos que subsisten.”
En su posicionamiento, el senador Ricardo Monreal Ávila, presidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara Alta, recordó que “la plataforma política que triunfó en las elecciones de 2018 prometió combatir la corrupción, por lo que la eliminación de los fideicomisos sería consecuente con la ciudadanía que les brindó su confianza. Son las mayorías las que en este país deciden democráticamente; tenemos legitimidad democrática y legalidad electoral”.
Mientras que el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, reiteró que “no les va a faltar recursos a los auténticos deportistas, a los auténticos investigadores, a los auténticos escritores, a los auténticos artesanos, artistas, creadores. No van a tener ningún problema, van a seguir recibiendo sus apoyos, nada más que todos los medraban con estos fideicomisos no van ya a tener el manejo de estos recursos y todo lo que ahorremos de estos fideicomisos se va a destinar al bienestar del pueblo”.
Irregularidades en el Manejo de los Fideicomisos
Una vez que fue turnada la minuta a la Cámara Alta, entre manifestaciones, la oposición pidió a la Fiscalía General de la República y a la Auditoría Superior de la Federación presentar las evidencias de los malos manejos y actos de corrupción para poder tomar una decisión acertada y con base en información fidedigna, la cual era base de la minuta, atacar la corrupción y erradicar el uso discrecional de recursos públicos.
En ese sentido, el dictamen indicó que las revisiones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a los fideicomisos señalan la falta de control, supervisión y fiscalización de los recursos públicos federales involucrados, que hacen que éstos se conviertan en una suerte de “dinero público invisible”.
La ASF halló que los fideicomisos no tienen la obligación de ser transparentes, rendir cuentas y registrar egresos e ingresos en la cuenta pública, en el Presupuesto de Egresos, ni en ningún otro registro público, además, encontró discrecionalidad y abierta opacidad en su manejo, lineamientos y entrega de información sin estructura, entre otras observaciones. En el texto, se deja en claro que la extinción de estas figuras de ninguna forma significa erradicar los apoyos y el destino de recursos hacia distintos sectores de nuestro país. La propuesta está orientada a erradicar la opacidad y corrupción que se utilizó a través de la figura del fideicomiso, se subraya.
Cabe señalar que los fideicomisos concentran recursos propios, autogenerados o de terceros, lo previsto en la ley, y al eliminarse esta figura los recursos deben devolverse a las instituciones o a los beneficiarios, en caso de estar etiquetados, por lo que su uso en algún otro rubro, como el tema de salud por la pandemia, como lo argumentan, es poco probable, si es que todo se apega a la ley.
Además, se precisa que los fideicomisos públicos constituidos para el cumplimiento exclusivo de obligaciones de carácter laboral o en materia de seguridad social continuarán operando, con la finalidad de salvaguardar los derechos laborales de los trabajadores. Refiere que un estudio de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, reveló que 93% de los recursos disponibles en fideicomisos, es decir, 905 mmdp no cuentan con controles de vigilancia.
Dicho monto, se agrega, equivale al 15.5% del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2019. Además, 60% de las solicitudes de información sobre el uso de los recursos en fideicomisos no son respondidas o los datos son declarados como reservados o inexistentes. Menciona también que existen 140 fideicomisos públicos federales administrados por instituciones bancarias privadas “que manejan un monto de 68,123 mdp, de los cuales, 63,293 mdp están concentrados en cinco instituciones privadas”.
Un día después de que el Senado diera por concluido el proceso legislativo y extinguiera los fideicomisos, López Obrador declaró, “he ordenado al consejero jurídico que se inicien ya trámites para llevar a cabo una auditoría amplia a todos los fondos y fideicomisos, auditoría financiera, administrativa, técnica y que, frente a evidencias de corrupción, de mal manejo, se presenten denuncias penales en la Fiscalía General de la República”, comentó en conferencia matutina el 21 de octubre. Añadió que daría tres meses para llevar este proceso de auditoría a los fideicomisos ya extintos. “En la toma de decisiones el orden de los factores sí altera el producto. En lugar de extinguir fideicomisos y luego ordenar un diagnóstico, se necesitaba revisar su utilidad y posteriormente decidir si debían mejorarlos, cambiarlos o terminarlos”, publicaría Fundar en su cuenta de Twitter después del discurso del presidente.
Implicaciones Legales
Aunado a su obligatoriedad con la Ley General de Acceso a la Información, los fideicomisos pueden ser auditados por la Secretaría de la Función Pública y, como ya se vio, por la ASF. Tienen reglas de operación estrictas y cuentan con Comités técnicos que se encargan de supervisar que los recursos se utilicen en lo que está previsto. Además, existen algunos vinculados a tratados internacionales, como los de medio ambiente y cambio climático o los de cooperación con Centroamérica.
Aunque la ASF aseguró en el informe que proporcionó al Ejecutivo que los fideicomisos públicos no tienen obligación de rendir cuentas, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública rige a cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos. En su artículo 60 se establece la obligación de los sujetos obligados de poner a disposición de los particulares la información a que se refiere este Título en los sitios de Internet correspondientes de los sujetos obligados y a través de la Plataforma Nacional.
En el artículo 70, la Ley General de Transparencia contemplará que los sujetos obligados pongan a disposición del público y mantengan actualizada, en los respectivos medios electrónicos, de acuerdo con sus facultades, atribuciones, funciones u objeto social, según corresponda, la información como marco normativo, objetivos, indicadores relacionados con temas de interés público, los indicadores que permitan rendir cuenta de sus objetivos y resultados, gastos de representación, la información de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, requisitos y procedimientos de acceso, mecanismos de exigibilidad y de evaluación, padrón de beneficiarios, entre otros. Y el Artículo 77 señala que, Además de lo señalado en el artículo 70 de la presente Ley, los fideicomisos, fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo, deberán poner a disposición del público y mantener actualizada y accesible, en lo que resulte aplicable a cada contrato una gran cantidad de información para transparentar su operación.
En una conclusión adelantada, como lo han señalado activistas, asociaciones, y defensores de derechos humanos, no recae en la figura del fideicomiso la opacidad y corrupción, sino en las entidades o personas que los operan, si bien han sido manejados por personal de otros sexenios, desde hace dos años están en manos de funcionarios de la actual administración. Por lo que las peticiones de realizar un diagnóstico profundo habría llevado a un mejor final, ya que su desaparición no garantiza que la discrecionalidad, opacidad, incluso la corrupción en el manejo de los recursos, se erradiquen.
Los grupos que participaron en el Parlamento Abierto, incluso Fundar, cuyos datos retoma la minuta, y legisladores de oposición, propusieron hacer un diagnóstico profundo, conservar a los fideicomisos que son útiles para fines de interés público y asimismo fortalecer la transparencia y mejorar los mecanismos de vigilancia y supervisión de los restantes. Aunque la actual administración asegura que “nadie dejará de recibir el respaldo del gobierno federal”, no existe un mecanismo claro sobre cómo se harán llegar los recursos.
En ese sentido, Fundar señaló que la opacidad se ha presentado en los procesos de extinción, por lo que pidieron máxima transparencia y publicidad en el manejo de los recursos que se obtendrán de los 109 fideicomisos. Además, conminaron a las autoridades a garantizar que los recursos lleguen a los beneficiarios y evitar afectaciones y que incremente el grado de vulnerabilidad de los beneficiarios, sobre todo de las víctimas, defensores de derechos humanos y periodistas.
“En el documento se detalla que los ingresos se destinarán en términos de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente, con prioridad para el fortalecimiento de los programas y acciones en materia de salud, especialmente para los requerimientos derivados de la atención a la pandemia generada por la enfermedad Covid-19”.
Los gobernadores miembros de la Alianza Federalista ya anunciaron que su estrategia legal contemplaba una “ruta compartida” en la que cada estado de la Alianza presentará una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Por su parte, la defensora de Derechos Humanos, Ana Katiria Suárez, informó, antes de la aprobación en el Senado, que buscarían presentar amparos administrativos, no obstante que se deben revisar las cláusulas de cancelación y ante un hecho consumado se deberá acudir a otra fórmula jurídica para garantizar el acceso a los recursos.
Implicaciones de la Desaparición de los Fideicomisos
Un indicio de que las implicaciones van más allá de lo político y económico, fue que, incluso antes de que la minuta llegara al Senado, presidentes de todas las Comisiones pidieron analizarla en primera instancia. Por supuesto, la sede legislativa se llenó de manifestantes y actores que pedían revisar a fondo el tema. Sin duda, la auditoría es indispensable, pero la desaparición de muchos de estos fondos incide directamente en la afectación a los derechos humanos, incluso impactarán directamente el desarrollo del país.
En entrevista con Foro Jurídico, la maestra Ana Katiria Suárez Castro, abogada penalista y defensora de Derechos Humanos, expresó que el gobierno contempla estos fondos como “apoyos”, sin embargo, los fideicomisos no son ayudas, son derechos a los que ciudadanas y ciudadanos tienen libre acceso para ejercerlos de la mejor manera al encontrarse en una situación de vulnerabilidad en cada ámbito y poder exigir el respeto a los derechos humanos en cada ramo.
La abogada refiere que los 168,400 mdp que se obtienen para la federación con esta decisión, si bien no generan gran diferencia en el erario, sí lo hacen a estos fondos que fueron creados con un fin particular. Explica la defensora de DH que los fideicomisos tienen como propósito captar fondos para destinarlos a un objetivo en particular, por lo que los recursos sólo pueden ser ejercidos con relación a ese objetivo, para esto se realizan auditorías, para establecer a quiénes y cómo se reparten esos recursos. Recalcó, que no solamente tienen recursos de la nación sino aportaciones privadas, incluso del extranjero. Por lo que las acusaciones generalizadas de corrupción pueden ser debatibles y poco ayudarán a reestablecer la economía nacional.
Como ya se había mencionado, no se puede fijar una acusación de corrupción a la figura sino a los operadores, en ese sentido “si se tiene la posibilidad de reorientar –la actuación– de ese personal, por qué cancelar lo que sí funciona cuando su acusación es una conducta que solamente puede ser desplegada por un ser humano, no por la naturaleza per se de una figura jurídica”, puntualizó Suárez Castro, asegurando que un gobierno que genera esperanza quiera modificar las instituciones, perfeccionar la operación del sistema, sin embargo, dijo, esta medida deja en el aire los cómos y genera mucha incertidumbre jurídica. ¿Cómo se va a acceder a esos recursos?, porque todavía no hay una explicación clara del proceso para acceder a ellos.
Ahí radica la gravedad, subrayó, porque la incertidumbre jurídica que se refleja en el miedo constante de la sociedad se traduce en violencia institucional. Señaló que no se puede confiar ciegamente en que las necesidades que cubrían estos fideicomisos continuarán siendo cubiertas sin tener los procesos identificados de manera metódica y perfectamente establecidos y derivará en un proceso más burocrático porque no existe, aún, un proceso definido, al menos en los que están dirigidos a la protección de derechos humanos.
Como defensora de derechos humanos, Ana Katiria refirió que las personas desplazadas por la inseguridad, familiares de víctimas de desaparición que se dedican a buscar fosas clandestinas, requieren de protección física para proteger su vida. Asimismo, mencionó a los periodistas que apelan al derecho a la libertad de expresión y al derecho a la información, comunicadores que arriesgan su vida por dar voz a grupos vulnerables, o denuncian hechos de relevancia pública y sus vidas corren riesgo por visibilizar esas situaciones.
“Los fideicomisos no son ayudas, son derechos a los que ciudadanas y ciudadanos tienen libre acceso para ejercerlos de la mejor manera al encontrarse en una situación de vulnerabilidad en cada ámbito y poder exigir el respeto a los derechos humanos en cada ramo”: Ana Katiria Suárez Castro
De igual forma, lamentó que se hayan elegido, de entre más de 300 fideicomisos, los que laceran a las personas que se avocan a proteger a otros. En este caso específico, reiteró, existen procesos muy complicados para poder acceder a los recursos, como pruebas periciales, psicológicas, entre otros.
Más allá del gobierno en turno, enfatizó la penalista, se debe ser sensible y empático con las causas sociales y dejar de estigmatizar a cualquiera que tenga una opinión diferente o visibilice las violaciones a derechos que se cometen. Se debe utilizar lo que ya opera para poder progresar, aseveró. Cabe señalar que como defensora de DH, Ana Katiria Suárez es beneficiaria del mecanismo de protección que están desapareciendo junto con la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.
Reacción Internacional
Justo un día antes de que se discutiera la minuta en el Senado, más de 700 investigadores de las universidades más prestigiadas a nivel mundial, dirigieron una misiva a los senadores pidiendo reconsiderar la decisión de eliminar los fideicomisos referentes a la ciencia. En la carta se asegura que: “Este sería un duro golpe a la ciencia y la tecnología en México justo cuando más que nunca el país necesita de su aporte […] los Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico están constituidos en su mayoría de recursos que provienen de organismos privados, internacionales y multinacionales para fondear proyectos de investigación. Si se suprimen los fideicomisos, se cerrarán las puertas a nuevas aportaciones económicas de este origen para apoyar investigaciones futuras en los Centros Públicos de Investigación”. También externaron su preocupación, pues con la desaparición se frenará “considerablemente la colaboración con colegas mexicanos”.
Como se señaló, concluido el proceso legislativo de extinción de los 109 fideicomisos, el presidente AMLO dijo que ordenaría una auditoría y que en sus conferencias matutinas, estaría dando ejemplos de los malos manejos encontrados en los fideicomisos extintos. En respuesta, algunos especialistas sugieren que más allá del discurso anticorrupción, se debe voltear a ver en qué consiste la corrupción, cuál es el efecto material y que debe haber prueba pericial contable, al hacer las imputaciones de manera generalizada y aclarar qué lo motivó a elegir los 109 fondos de más de 300 existentes.
Habrá que esperar la creación de un mecanismo que reglamente el uso y repartición de los recursos, y qué, por ejemplo, proyectos científicos y de cine, quedarán detenidos. No se diga de la protección a víctimas, periodistas y defensores de derechos humanos. Así como todos los que implican desarrollo de actividades que impactan directamente a las familias e industrias. Uno de los más preocupantes es el Fondo para la Atención de Emergencias (Fonden) que concentra recursos para atender desastres naturales.
