Ante la eventual desaparición del Consejo de la Judicatura Federal, ¿quién administrará los órganos jurisdiccionales?
En días pasados, el senador Morenista Ricardo Monreal, presentó una iniciativa que, a decir del Senador, es una reforma integral del Poder Judicial que incluye “sustituir el Consejo de la Judicatura Federal, así como incluir una sala Anticorrupción en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)”.
Foro Jurídico buscó al doctor Rogelio Rodríguez Garduño, experto Constitucionalista, para que nos diera su opinión respecto a dicha iniciativa, a continuación, presentamos la entrevista.
Se está presentando la iniciativa para reformar al Poder Judicial, reemplazando al Consejo de la Judicatura, ¿cuál considera que podrá ser el impacto en el Poder Judicial?
En 1994 se creó el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) en México, siendo el objeto principal de su inserción dentro del Poder Judicial de la Federación (PJF) que contribuyera a una mejor impartición de justicia en el ámbito federal, facilitando la detección de anomalías, delitos o el cabal cumplimiento de las funciones por parte de los jueces, magistrados y demás personal.
Asimismo, se consideró necesario que los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dejaran de realizar algunas funciones de carácter administrativo, siendo la más importante la relativa a la designación de los jueces y magistrados del ámbito federal, pues ya se visualizaba el crecimiento exponencial de los órganos jurisdiccionales que, desde luego, traería como consecuencia un incremento en el personal jurisdiccional.
El párrafo segundo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el CJF tiene a su cargo la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la SCJN, en los términos que, conforme a las bases que señala la propia Constitución, establezcan las leyes.
De igual manera, debe destacarse que el segundo párrafo del artículo 68 de la Ley Orgánica del PJF, indica que el CJF debe velar en todo momento, por la autonomía de los órganos del PJF y por la independencia e imparcialidad de los miembros de este último.
“El párrafo segundo del artículo 94 de la Constitución Política de México establece que el CJF tiene a su cargo la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la SCJN, en los términos que, conforme a las bases que señala la propia Constitución, establezcan las leyes.”
En ese sentido, la propuesta que ha cabildeado el senador Ricardo Monreal consiste esencialmente en incrementar de 11 a 16 Ministros de la SCJN y desaparecer al CJF, bajo el argumento de que se crearía una tercera sala en el Alto Tribunal encargada de atender asuntos de corrupción, misma que podría sustituir a las seis del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), en materia anticorrupción, que no se han creado.
Para mayor precisión, el senador Ricardo Monreal expresó que dicha medida permitiría: “disminuir costos, evitar el abigarrado sistema que se concibió en materia constitucional, porque crear seis salas es enorme la cuantía económica, es prácticamente otro tribunal especializado en materia de corrupción, lo que estamos haciendo por economía procesal, economía seria, es proponer esta sala de cinco ministros”.
Además, el senador señala que la existencia del CJF se ha convertido en “un ente burocráticamente inoperable”; y que “el poder judicial federal tiene que sufrir una sacudida, no puede seguir como está, se tienen que renovar las formas y prácticas. Les anuncio que voy a presentar una iniciativa más en materia constitucional, que sustituye al Consejo de la Judicatura que se ha convertido en un ente pesado, burocrático, costoso”.
No obstante, es preciso manifestar que el CJF no solamente fue creado como una institución encargada de la vigilancia y disciplina de los servidores públicos que laboran en los órganos que integran al PJF, sino como el propio texto constitucional en el artículo 94 establece, también para la administración de dichos órganos, pues, como ya se indicó en líneas anteriores, la SCJN debía enfocarse en la atención de los temas fundamentales del orden jurídico mexicano, en la interpretación y aplicación de nuestra Carta Magna, dejando al CJF la administración de los órganos jurisdiccionales federales (Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito), los cuales han tenido un amplio crecimiento ante la necesidad de especialización de éstos, particularmente, con la implementación de la reforma constitucional que introdujo el sistema penal acusatorio en el año 2008.
En ese orden de ideas, el CJF, conforme al artículo 100 constitucional, está encargado de emitir y aplicar normas, lineamientos, directrices y políticas en materia de administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, además de resolver sobre la ratificación, adscripción y remoción de los magistrados de circuito y jueces de distrito; acordar sus renuncias y retiros forzosos; suspenderlos de sus cargos a solicitud de la autoridad judicial o si aparecieren involucrados en la comisión de un delito.
De esta suerte, las reformas propuestas por el Senador Ricardo Monreal Ávila significarían un retroceso en los avances logrados con la instauración del CJF en 1994, pues ciertamente el incremento en la integración de la SCJN solamente atendería dos de los objetivos para lo que fue creado el CJF, es decir, la vigilancia y disciplina, pero faltaría uno de suma importancia: la administración de los órganos jurisdiccionales federales, lo que significaría cederle nuevamente dicha encomienda a la SCJN, lo que posiblemente implicaría una carga excesiva de trabajo ante el enorme crecimiento de tales órganos si se comparan los que existían en 1994 y los que operan en 2019.
Por otra parte, el senador Ricardo Monreal opina que el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) no ha funcionado y ni siquiera se ha concretado, comentando lo siguiente: “El SNA no funcionó: es una iniciativa con mucha burocracia, hubo una gran expectativa pero lo cierto es que no funcionó, no ha funcionado. Desde la transformación del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa no ha funcionado”.
Al respecto, debemos mencionar que el SNA encuentra sus orígenes con la reforma constitucional de 7 de febrero de 2014 al artículo 6 en materia de transparencia, misma que permitió ampliar el catálogo de sujetos obligados a hacer pública su información, como es el caso de partidos políticos, los sindicatos, los órganos autónomos, los fideicomisos y los fondos públicos; fortaleció al organismo garante a nivel federal y sentó las bases para crear organismos locales autónomos en todo el país; reconoció y promovió el acceso a la información como un derecho fundamental para el desarrollo de la vida democrática mexicana. Como resultado de dicha reforma constitucional, el 4 de mayo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de Acceso a la Información Pública.
Para el año 2015, el 27 de mayo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política en Materia de Combate a la Corrupción. Entre estas reformas, destacan cuatro. La primera es la creación del Sistema Nacional Anticorrupción en el artículo 113 constitucional. La segunda, es el reconocimiento de la facultad que tiene el Congreso para expedir las leyes que establezcan las bases del Sistema Nacional Anticorrupción. La tercera, establece las responsabilidades de los servidores públicos y los particulares que incurran en actos de corrupción. Y, por último, la cuarta reforma amplía y fortalece las facultades de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación.
Derivado de ello, se crearon cuatro leyes: la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. De igual manera, se reformaron tres cuerpos legales: la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (actualmente abrogada), el Código Penal Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
En ese sentido, el marco normativo sobre el SNA no fue diseñado para ser aplicado por tribunales judiciales federales, de modo que la propuesta de reforma constitucional desde luego afectaría al funcionamiento del PJF y generaría la necesidad de hacer modificaciones al mencionado marco normativo, lo que posiblemente repercuta en la operación del propio SNA.
“Las reformas propuestas por el Senador Ricardo Monreal Ávila significarían un retroceso en los avances logrados con la instauración del CJF en 1994, pues ciertamente el incremento en la integración de la SCJN solamente atendería dos de los objetivos: la vigilancia y la disciplina, pero faltaría uno de suma importancia: la administración de los órganos jurisdiccionales federales.”
¿Esta reforma afectará el balance entre los poderes de la Unión?
En estricto sentido, las reformas propuestas al PJF no implicarían en sí mismas un desbalance entre los Poderes de la Unión; sin embargo, el proceso de implementación podría significar un conflicto de intereses entre las fuerzas políticas del país.
En torno a este proyecto de reforma constitucional, se han generado opiniones en el sentido de que las iniciativas representan un ataque a la independencia judicial.
El senador Ricardo Monreal ha externado que: “No busco yo modificar el equilibrio de la correlación de fuerzas en la Corte, está más alejado ese propósito de la verdadera intención del combate a la corrupción que es el principal propósito que nos hemos trazado como movimiento”.
En caso de avanzar, la iniciativa de Monreal permitiría que para 2021 el presidente Andrés Manuel López Obrador hubiese designado a 8 de los 16 integrantes de la SCJN, ya que los ministros Juan Luis González Carrancá y Yazmín Esquivel llegaron a la Corte durante su sexenio; a ellos se sumará la persona que tome el lugar vacante que dejará Fernando Franco González Salas en 2021, más los cinco nuevos que propone el senador Monreal.
Esto ha generado opiniones en el sentido de que el proceso de selección de los Ministros de la SCJN daría oportunidad al Presidente de un “control” sobre las tendencias en las resoluciones y criterios emitidos por el Alto Tribunal, lo cual sería de especial relevancia en los medios de control de la constitucionalidad como son las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, reguladas en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomando en consideración que, conforme al mencionado numeral, se requiere una mayoría calificada de ocho votos para hacer una declaratoria general de inconstitucionalidad o, en su caso, desechar la demanda. No obstante, el propio senador Ricardo Monreal ha desmentido esa versión, afirmando que “está alejado de la realidad”.
Asimismo, el ímpetu reformista de Monreal ha sido interpretado por especialistas y organizaciones sociales como una pretensión del morenismo de contar con una Corte más a modo, lo que se convierte en un apremio para Zaldívar, cuya carrera de nueve años en el Máximo Tribunal ha estado marcada por su discurso de defensa de la independencia y autonomía de los jueces.
Recordemos que el artículo 68 de la Ley Orgánica del PJF en su segundo párrafo señala que el CJF velará, en todo momento, por la autonomía de los órganos del PJF y por la independencia e imparcialidad de los miembros de este último, de modo que la desaparición del CJF pondría en peligro esta importante tarea.
¿Es viable lograr los consensos con la oposición para lograr su aprobación?
El senador Ricardo Monreal ha declarado que la iniciativa es de su autoría y que el Presidente ni se enteró de que iba a presentarlo.
Dicha situación fue confirmada por la actual Secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, quien expresó que es la propuesta de un legislador, que está en su derecho de presentarla, aunque ya existe en la Constitución la sala respectiva en el Tribunal Administrativo: “En mi opinión creo que ya la Constitución tiene una tercera sección en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) que establece precisamente la integración de tres magistrados para ver el tema anticorrupción, posteriormente vendrá contra la resolución que ellos emitan el amparo y seguramente llegará hasta la Corte, pero ahí la Constitución es clara en el sentido de establecer la tercera sección.”
Sin embargo, la oposición, encabezada por el Partido Acción Nacional, señala que la iniciativa de Monreal busca que el Presidente tenga el control absoluto de la Suprema Corte, pues los nuevos ministros serían designados por él.
El senador Monreal ha planteado que: “Habremos de establecer una mesa de trabajo entre Poder Legislativo y Poder Judicial, para buscar la mejor ley, el mejor proyecto de carácter normativo, que tenga consenso entre miembros del Poder Judicial, entre la Judicatura, entre la Consejería Jurídica de Presidencia y el Poder Legislativo”, agregando que su deseo es que caminen las reformas con el mayor entendimiento, incluso requiriendo el apoyo de catedráticos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Por lo anterior, ante el contenido de la iniciativa de reforma constitucional propuesta por el senador Ricardo Monreal, resulta indispensable realizar un análisis más profundo de las necesidades actuales del Poder Judicial de la Federación, pero sobre todo tomando en consideración los antecedentes, panorama y proyección respecto a las instituciones que lo integran, pues de otra forma las diversas corrientes políticas del país continuarán oponiéndose a su aprobación e implementación.
De ser aprobada, ¿cómo sería su implementación?
Conforme lo anunciado por el senador Ricardo Monreal, los cinco nuevos ministros que conformarían una Tercera Sala atenderían el combate a la corrupción como se señala a continuación:
- Debe contar con la competencia exclusiva para tratar temas de responsabilidad administrativa y delitos que tengan por origen hechos o actos de corrupción en los que participen servidores públicos y particulares.
- Tendría competencia en materia de responsabilidad patrimonial del Estado y atribuciones establecidas por Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
- El presidente de dicha sala formaría parte del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.
Además, propuso que todas las sesiones de la Tercera Sala de la SCJN fuesen públicas y se privilegia la especialización por materias en los términos que disponga la Ley Orgánica del PJF, regulando que los integrantes de la Sala cuenten con experiencia en la materia.
Sin embargo, nada se ha dicho sobre las demás funciones que quedarían a la deriva y que actualmente desempeña el CJF, es decir, la administración de los órganos jurisdiccionales federales, carrera judicial, incluso quedaría en incógnita sobre los procesos disciplinarios que se instauran en contra de magistrados de circuito y jueces de distrito.
Lo cierto es que actualmente el CJF realiza una función titánica al administrar 855 órganos jurisdiccionales en todo el país, como se desglosa a continuación:[1]
En este tenor, la pregunta que cabría hacerse es: Ante la eventual desaparición del CJF, ¿Quién administraría estos órganos jurisdiccionales? Es claro que la organización actual de la SCJN queda lejos de contar con los recursos necesarios para lograr esta tarea, lo que, en su caso, como ya se mencionó, significaría un retroceso en los avances logrados con la instauración del CJF, especialmente como órgano creado para velar por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia e imparcialidad de los miembros de este último.
Muchas gracias doctor, ¿algo que quiera agregar?
Sobre las posibles reformas al Poder Judicial de la Federación, sin duda son necesarias algunas modificaciones basadas en áreas de oportunidad que se han detectado, particularmente con las reformas constitucionales de 1994, 1999, 2008 y 2011.
Desde octubre de 2018, el senador Monreal presentó cuatro iniciativas de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF). El objetivo de tres de ellas era reducir la corrupción dentro de esta rama del Estado y salvaguardar su independencia, mientras que la cuarta promovía la paridad de género.
No obstante, los especialistas señalan que todas ellas que no están sustentadas en un diagnóstico riguroso de los órganos de impartición de justicia y parecen ser sólo “parches” ante la magnitud de los problemas que enfrenta el PJF. Es decir, no es claro que los medios propuestos en cada una de ellas se encuentren estrechamente relacionados con los objetivos que dicen perseguir. De hecho, algunas podrían incluso parecer contradictorias entre sí.
Por ejemplo, la asociación México Justo, que preside el ministro en retiro Genaro David Góngora Pimentel, ha señalado que, en efecto, se requieren reformas estructurales en el Poder Judicial de la Federación, donde no pretenda desaparecerse al CJF sino fortalecerlo, logrando que sea una institución más independiente que no signifique un incremento en la estructura en detrimento de su eficiencia.
Asimismo, el referido ministro en retiro ha indicado que con las reformas al PJF se deben combatir la corrupción, el nepotismo y el retraso en la impartición de justicia, propiciar una mayor independencia del Consejo de la Judicatura y fomentar con ello una mayor fiscalización del actuar de los ministros, pero no generar un incremento inoperante de la estructura de la Corte.
[1] CJF. Dirección General de Estadística Judicial. Disponible en: https://www.dgepj.cjf.gob.mx/paginas/informacionRelevante.htm?pageName=informacion%2FnumeroOrganos.htm.
