El 14 de noviembre del 2018, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 (PNPS) en el que se establece la creación de la Guardia Nacional (GN). Seis días después, la bancada morenista presentó a la Cámara de Diputados la iniciativa de reforma a 13 artículos de la Constitución Federal, para proveer de sustento constitucional a la GN y a su ley orgánica. La minuta respectiva fue turnada a la Cámara de Senadores a mediados de enero para su aprobación o modificación.
Desde el anuncio de López Obrador, los partidos de oposición, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y organizaciones civiles expresaron objeciones en contra tanto de la creación de la GN, como de la reforma a la Constitución, argumentando que durante su campaña, AMLO había afirmado que las fuerzas armadas deberían regresar a los cuarteles. Sin embargo, ahora planteaba la misma fracasada estrategia que sus antecesores que detonó el aumento de la inseguridad, además de que con la GN se estará militarizando al país.
Mientras unos sostuvieron que la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública es indispensable por ser un cuerpo institucional, leal, bien organizado, disciplinado, adiestrado y con gran capacidad de fuego; otros insistieron en que la seguridad pública debe estar a cargo de cuerpos policiacos civiles, bajo un mando único civil, regidos por los principios establecidos en los convenios internacionales de los que México es parte y sometidos a la jurisdicción de las leyes y tribunales civiles.
Las discusiones entre tirios y troyanos no fueron ni nuevas ni novedosas, pues por lo menos en los últimos tres años están en las agendas. En tanto, la inseguridad en el país continuó a la alza y la delincuencia mantuvo el crecimiento que ha tenido desde la caída en 1989 del Cártel de Guadalajara y el surgimiento de los cárteles de Sinaloa, Tijuana, Juárez y del Golfo; no sólo con el narcotráfico, sino también con delitos derivados y relacionados como secuestro, tráfico de personas, extorsiones, huachicoleo, tráfico de armas, etcétera.
Apenas el pasado 18 de febrero, PRI, PAN y MC abandonaron la sesión en la que Morena había mayoriteado la aprobación del dictamen correspondiente, prometiendo que de no considerar las mociones propuestas por ellos, votarían en contra, lo que comprometió la posibilidad de la reforma.
Ante esta situación, la bancada morenista accedió a modificar el dictamen atendiendo a las propuestas del bloque opositor y de las organizaciones civiles, lográndose el consenso necesario para que en votación del 21 de febrero la reforma constitucional fuera aprobada con el voto unánime de los 127 Senadores presentes, por lo que el Dictamen regresó a la Cámara de Diputados para su análisis y aprobación y posteriormente será enviado a las legislaturas locales de las que al menos 17 deberán aprobarla.
Todo parece indicar que la rebatinga legal, al menos en su primera etapa, ha concluido y que el país contará con un cuerpo civil de seguridad pública federal regido por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior y a la perspectiva de género.
Fuerza Federal Contra el Crimen
La Guardia Nacional no es el primer intento de la federación para contar con un cuerpo policial civil organizado, disciplinado, capacitado y equipado para combatir a la delincuencia organizada y proveer a la nación de la seguridad pública.
“Originalmente, el dictamen favorable de los Diputados proponía la Reforma a la Constitución Federal, estableciéndose que los elementos que integrarán la Guardia Nacional procederán de las policías militar y naval, así como de la Policía Federal, previéndose la convocatoria a nuevos elementos civiles y de tropa que recibirán formación y adiestramiento en planteles militares conforme al plan de estudios.”
En 1999 el Presidente Ernesto Zedillo creó la Policía Federal Preventiva (PFP) con la fusión de la Policía Federal de Caminos, la Policía Fiscal y la integración de personal de la Marina Armada de México, quedando adscrita a la Secretaría de Gobernación.
Esa fuerza policiaca federal fue la encargada del combate contra la delincuencia organizada, proporcionando el apoyo a las policías locales en tanto éstas recibían capacitación, adiestramiento y el armamento necesario para el cumplimiento eficiente de sus funciones.
En el gobierno de Vicente Fox, la PFP pasó a formar parte de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). Para su capacitación y profesionalización se crearon la Escuela Básica de Policía, para formar y capacitar policías; la Escuela Superior de Investigación, para la capacitación y profesionalización de policías en áreas de inteligencia; y el Instituto para la Especialización de Mandos de Policía, para generar los cuadros de dirección de las fuerzas públicas federales.
Durante el gobierno de Felipe Calderón la PFP fue reestructurada, cambiando su denominación por el de Policía Federal (PF) a la que además de mayor equipamiento y capacitación, se le dotó con facultades de investigación para auxiliar a las policías locales, siempre bajo la conducción y mando del Ministerio Público Federal.
Con Peña Nieto, la PF continuó operando ahora bajo el mando de la Secretaría de Gobernación como rectora del Sistema Nacional de Seguridad Pública, continuando en operación bajo un mando civil con un régimen de disciplina y estrategia militar; además de civiles, ha incorporado en sus filas a personal de tropa de las fuerzas armadas.
Fuerzas Armadas en el Combate al Narcotráfico
Desde los años cincuenta el ejército ha intervenido en el combate al narcotráfico con la función principal de erradicar cultivos, labor permanente que para los años setenta, con la Operación Cóndor, logró reducir la producción de amapola y marihuana en el país y, con su integración en 1999, en la PFP, elementos de las fuerzas armadas participan directamente en asuntos de seguridad pública en toda la República.
Para el 2006, con el enfrentamiento de los diferentes cárteles de la delincuencia organizada en todo el territorio nacional, las fuerzas civiles de seguridad quedaron rebasadas y en muchos de los casos, compradas, infiltradas e incluso dirigidas por la delincuencia, por lo que considerando que la gravedad y alcance de ésta había dejado de ser sólo una situación de seguridad pública, convirtiéndose en un problema de seguridad interior, el presidente Felipe Calderón ordenó que las fuerzas armadas, en conjunto con la Procuraduría General de la República y la Secretaría de Seguridad Pública Federal con la PF, incrementarán las acciones de combate a la delincuencia organizada.
La decisión presidencial tuvo fundamento en la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Federal, que faculta al presidente para disponer de la totalidad de la Fuerza Armada Nacional para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. Decisión que también se sustentó en la jurisprudencia de la Suprema Corte que establece que si bien la realidad puede generar situaciones que no justifiquen el estado de emergencia previsto en el artículo 29 constitucional, ante el peligro de que éstas se agudicen, es posible disponer de la fuerza con que cuenta el Estado, por lo que existe la facultad del Presidente de la República de disponer del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para salvaguardar la seguridad interior sin tener que hacer una declaratoria de guerra, como lo prevé el artículo 129 constitucional.
Esa decisión presidencial y la actuación de las fuerzas armadas en contra de la delincuencia organizada fueron atacadas a lo largo de todo ese sexenio, acusando que se había militarizado al país e imputando la responsabilidad del incremento de la violencia en el país y de los 121 mil asesinatos durante dicha administración.
Reproches que fueron utilizados por Peña Nieto para deshacer lo organizado y justificar (¿el cambio?) en la política de combate a la inseguridad pública, lo que hasta abril del 2018 había generado el incremento en la actividad delictiva y 129 mil asesinatos tan sólo en esa administración.
A lo largo de todos esos años las labores de las fuerzas armadas en seguridad pública e interior carecieron de un marco normativo regulador de su actuar, por lo que en el 2017, Peña Nieto publicó la Ley de Seguridad Interior (LSI), a la cual se opusieron acciones de inconstitucionalidad, acusando que con ella se legitimaba la militarización del país y se violaban los artículos 21 y 129 constitucionales, por lo que Peña Nieto suspendió su aplicación hasta que la Suprema Corte emitiera una resolución al respecto.
Ley de Seguridad Interior Inconstitucional
La Suprema Corte resolvió que la LSI era inconstitucional, por lo que tendría que dejar de aplicarse de inmediato. Los ministros sostuvieron que el Congreso no tenía facultades para legislar en materia de seguridad interior, por lo que tenía un vicio de origen y aunque algunos ministros consideraron que el legislativo si tiene facultad para legislar sobre la materia, reconocieron que la eliminación de varios artículos, por ser contrarios al texto constitucional, dejaría una ley desarticulada, incomprensible e impráctica.
Adicionalmente, los ministros señalaron que la intervención de las fuerzas armadas debe ser excepcional y temporal, amén de que la ley sería un “incentivo perverso” para que los gobiernos estatales y municipales, prefirieran delegar la tarea en los militares en vez de fortalecer a sus cuerpos policiales; además, al regularse vagamente el tema del uso legítimo de la fuerza, se estaría abriendo la puerta a posibles abusos de los militares.
La Reforma
Originalmente, el dictamen favorable de los Diputados proponía la Reforma a los artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123 de la Constitución Federal, estableciéndose que los elementos que integrarán la Guardia Nacional procederán de las policías militar y naval, así como de la Policía Federal, previéndose la convocatoria a nuevos elementos civiles y de tropa que recibirán formación y adiestramiento en planteles militares conforme al plan de estudios elaborado conjuntamente por la Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina, Gobernación y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Proceso en el que también participaron la Fiscalía General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En esa propuesta se contemplaba que los elementos de la GN recibirían adiestramiento físico y táctico castrense, formación académica y práctica en procedimientos policiales, derecho penal, derechos humanos, perspectiva de género, manejo del protocolo de intervención y uso de la fuerza atendiendo a los criterios de necesidad, proporcionalidad y respeto a las leyes y los derechos humanos.
“En el dictamen se planteaba que la organización, disciplina y operación en campo, estarían bajo mando militar, pero las funciones administrativas y las ligadas al contacto permanente con la ciudadanía se desempeñarían bajo el mando de la autoridad civil.”
Propuesta que de llevarse a cabo de manera eficiente e integral establecería una diferencia entre los elementos de la GN y los individuos de tropa de las fuerzas armadas que actualmente desempeñan el servicio, quienes únicamente han recibido adiestramiento y capacitación militar reactiva que los prepara para combatir en conflictos armados.
En el dictamen se planteaba que la organización, disciplina y operación en campo, estarían bajo mando militar, pero las funciones administrativas y las ligadas al contacto permanente con la ciudadanía se desempeñarían bajo el mando de la autoridad civil. Siendo éste uno de los temas que detonó el repudio a la creación de la GN, pues los partidos de oposición, la CNDH y las organizaciones civiles, sostuvieron que la dirección y mando de ese cuerpo de seguridad debería ser civil, así como que la corporación debería estar integrada por civiles y ser capacitados por civiles, de lo contrario se estaría tratando de desmilitarizar al país con una fuerza militar, con el gravísimo riesgo de incremento en las violaciones a los derechos humanos.
En cuanto a este tema, en el proyecto original se establecía que en garantía de respeto a los derechos humanos, quedaba prohibido que las personas detenidas fueran trasladadas o resguardadas en instalaciones militares y los elementos de la GN que cometan un delito serán juzgados por tribunales del fuero civil, reconociéndose la jurisdicción de la Corte Penal Internacional sin limitaciones ni condicionamientos. Mientras que las faltas contra la disciplina militar en que incurrieran los integrantes de la GN serían conocidas y resueltas por las autoridades militares competentes.
De igual manera, se tenía previsto que dentro de los 60 días posteriores a la entrada en vigor del decreto de reforma, el Congreso de la Unión debería expedir la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, la Ley de Uso Legítimo de la Fuerza y la Ley General de Registro de Detenciones, que normaran la actuación de la GN.
Conforme al Dictamen inicial, el Presidente expediría las disposiciones reglamentarias y de carácter general necesarias para el desempeño de las funciones de la GN, siendo las primordiales: salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas y preservar las libertades, el orden y la paz, públicos; aplicar y operar la política de seguridad pública en materia de prevención y combate de delitos; y prevenir e investigar la comisión de delitos bajo la conducción y mando del Ministerio Público Federal.
Previendo que la GN entrara en operación al día siguiente de la entrada en vigor de la Ley Orgánica y la Ley del Uso Legítimo de la Fuerza, esto es, dentro de los 60 días posteriores a la entrada en vigor del decreto de reforma, lo que sin duda generaba conflicto con lo establecido en el artículo segundo transitorio de ese proyecto, que disponía que la GN asumiría sus funciones de manera gradual; en tanto, las fuerzas armadas continuarían realizando labores de seguridad pública, tema que desató justificadamente el embate de la oposición y las organizaciones civiles, exigentes del establecimiento de tiempo determinado y fatal para que las fuerzas armadas regresen en definitiva a sus cuarteles.
Adicionalmente, al no preverse que la GN iniciara operaciones hasta que sea publicada la Ley General de Registro de Detenciones, se generaba el riesgo de que en el inter existieran detenciones ilegales, con violación de las garantías constitucionales, procesales y de derechos humanos.
En el proyecto inicial se establecía que la GN se mantendría en tanto persistiera la emergencia de violencia e inseguridad en el país y por un plazo máximo de cinco años, así como que a los tres años a partir de su implementación, la institución podrá ser sujeta a revisión por el Presidente en coordinación con el Congreso.
Modificación al Dictamen Inicial
Ya que para poder reformar la Constitución se requiere de mayoría calificada, la bancada morenista requería de por lo menos 10 Senadores de la oposición que se sumaran a la aprobación, lo que parecía en extremo difícil dada la amenaza del frente opositor que de no atenderse a las propuestas de modificación que éste exigía, votarían en contra, por lo que con actitud profesional, la bancada de Morena accedió a incorporar en el nuevo dictamen un buen número de las propuestas opositoras con lo que se logró consenso favorable unánime.
De esta manera, en el Nuevo Dictamen, aprobado en la Cámara de Senadores, se reforman los artículos 10; 16, párrafo quinto; 21, párrafos noveno, décimo, inciso b); 31, fracción IV; 36, fracción II; 73, fracción XXIII; 76, fracciones IV y XI; y 89, fracción VII. Se adicionan los párrafos décimo primero, décimo segundo y décimo tercero al artículo 21 y se derogaron la fracción XV del artículo 73 y la fracción I del artículo 78, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contemplándose, entre otros aspectos normativos, los que de manera enunciativa se señalan a continuación:
Mando civil. La GN será una institución policial adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, se regirá por una doctrina policial y su mando será civil.
Los mandos de dirección no podrán formar parte de las fuerzas armadas y todos los elementos de éstas que pasen a la GN serán civiles.
Instancia de coordinación. Desaparece la Junta de Jefes de Estado Mayor contemplada en el dictamen original y se establece una instancia de coordinación interinstitucional con las fuerzas armadas.
Directrices rectoras. La GN se regirá por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la Ley, al mando superior y a la perspectiva de género, e incorporará los criterios de los organismos internacionales.
Temporalidad de la Guardia Nacional. Se establece que de no cumplir sus objetivos, la GN desaparecerá en cinco años.
Actuación temporal de las Fuerzas Armadas. Durante cinco años a partir de la entrada en vigor del Decreto, mientras la GN desarrolla su estructura, capacidades y su posicionamiento en todo el territorio nacional, el Ejército y la Marina trabajarán en tareas de seguridad pública. El Presidente podrá disponer de las Fuerzas Armadas bajo parámetros de convencionalidad; esto es, de manera normada, subordinada, complementaria y fiscalizada, y deberá informar de sus actividades al Senado de la República.
Controles institucionales. Se establece que el Senado analizará y aprobará la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) previa comparecencia del Titular de la dependencia. De igual manera, el Senado analizará y aprobará el Informe Anual que el Ejecutivo Federal le presente sobre las actividades de la GN y el Congreso tendrá la facultad para expedir las leyes que organicen a la corporación y demás instituciones de seguridad pública en materia federal.
Respeto de la Soberanía de estados y municipios. La presencia de la GN será a petición de los gobernadores y deberá coordinarse y colaborar con las entidades federativas y los municipios. La ley preverá los supuestos y los mecanismos de colaboración.
Jurisdicción civil. Los elementos de la GN estarán sujetos a la competencia jurisdiccional civil.
Deber de coordinación. El Ministerio Público y las instituciones de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno, incluyendo la GN, deberán coordinarse entre sí para cumplir con los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Detenciones ante autoridad civil. Existirá un registro inmediato de detención y toda persona que sea detenida cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, deberá ser puesta a disposición de la autoridad civil más cercana, y ésta, con la misma prontitud, deberá ponerla a disposición del Ministerio Público.
Fortalecimiento de las policías. Dentro de los 180 días posteriores a que entre en vigor el Decreto de Reforma constitucional, los gobiernos estatales deberán presentar el programa de fortalecimiento de las capacidades policiales de los estados y municipios, se establecerá un esquema de inversión corresponsable (federación y estados) y se evaluará el cumplimiento de metas.
Fuero. No se reforma el artículo 13 constitucional, por tanto, no se prevé que los integrantes de la GN, al formar parte de ella y de cualquier institución policial civil, puedan ser sujetos de jurisdicción militar, quedando siempre sometidos a la jurisdicción civil.
“La inseguridad generada por la delincuencia organizada es un problema que ha venido creciendo aceleradamente desde 1995 sin que el gobierno haya podido controlarla, buena parte del problema ha radicado en la falta de personal, capacitación, adiestramiento, armamento y disposición.”
Armas y uso de fuerza. El armamento que utilizará la GN no será el de uso exclusivo de las Fuerzas Armadas y se reglamentará el uso de la fuerza bajo estándares internacionales de proporcionalidad y excepcionalidad.
Homologación de estructuras. Con el objetivo de fortalecer la disciplina y el orden interno de la corporación, se homologarán las estructuras, disciplina, capacitación, régimen de responsabilidades, educación, etcétera, de la GN a los utilizados por las Fuerzas Armadas.
Sistema de información en seguridad pública. Se establece un Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública en el que se contendrán las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar en instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema.
Preservación de derechos. Los elementos de la Policía Militar y Naval, así como otros elementos de mando y servicio de apoyo de la Fuerzas Armadas que sean asignados a la GN conservarán su rango y prestaciones.
Leyes secundarias. La Ley de la GN deberá ser expedida dentro de los 60 días posteriores a la entrada en vigor del Decreto de Reforma Constitucional y, dentro de los 90 días se deberán expedir las leyes que reglamenten el uso de la fuerza y del registro de detenciones.
Colofón
- La inseguridad generada por la delincuencia organizada es un problema que ha venido creciendo aceleradamente desde 1995 sin que el gobierno haya podido controlarla.
- Buena parte del problema ha radicado en la falta de personal, capacitación, adiestramiento, armamento y disposición de las policías civiles en los tres niveles de gobierno.
- También ha radicado en la ineficacia en las acciones de combate a ese fenómeno de mil caras, tipos y modalidades, en la falta de consenso nacional en las mismas, en la deficiencia y en algunos casos ausencia de coordinación y cooperación en los tres niveles de gobierno, así como en la carencia de continuidad transexenal en las instituciones encargadas de llevarlas a cabo.
- Ha sido evidente y permanente la indolencia con la que estados y municipios se han conducido frente al fenómeno de la delincuencia organizada, dejando al gobierno federal la responsabilidad del combate a ese fenómeno, por lo que es momento que los estados y municipios cumplan sus responsabilidades en la materia y se sumen activamente a las labores del combate a la delincuencia organizada y además, se avoquen a la capacitación y desarrollo de sus fuerzas de seguridad.
Los estados y municipios deberán emplear los recursos económicos que la Federación les dote, para organizar, capacitar, adiestrar y equipar a sus fuerzas civiles de seguridad pública, proceso que será evaluado por el gobierno federal y en caso de que no se cumpla con dicho propósito, los recursos destinados al mismo les serán restringidos.
El propósito apuntado está vigente desde hace años mediante el Programa para el Fortalecimiento del Desempeño en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg) y del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), mediante los cuales el gobierno federal ha proporcionado a estados y municipios recursos económicos para la capacitación, adiestramiento y equipamiento de sus policías, sin que se haya logrado la finalidad de los mismos, fundamentalmente por la falta de voluntad política en esos niveles de gobierno que han preferido dejar a cargo del gobierno federal la lucha contra la delincuencia organizada.
- La ambición y maldad de la delincuencia organizada no tiene límite. Se sabe que está capacitada en tácticas y movimientos militares de combate, posee gran poder económico y de fuego, por lo que sólo puede ser enfrentada con una fuerza policial debidamente organizada que tenga capacitación, adiestramiento y disciplina militar, así como gran poder de fuego y cuente con los recursos económicos suficientes para mantenerse y vencer en la lucha.
- México no es el primero ni el único en contar con una fuerza policial capacitada militarmente para desempeñar las labores de seguridad pública, en varios países existen instituciones similares con el mismo objetivo, por citar algunos: en Argentina y Francia, la Gendarmería Nacional; en España, la Guardia Civil; en Colombia, la Policía Nacional; en Chile e Italia, el Cuerpo de Carabineros; siendo una constante que la base de los elementos que los integran son de extracción y formación militar y tales corporaciones ahora se encuentran adscritas y bajo el mando de autoridades civiles.
- Aun cuando no sea lo ideal, es urgente que México cuente con una fuerza de combate a la delincuencia organizada y común, que se encargue de la seguridad pública a nivel nacional; para ello es necesario que exista el marco legal que además de legitimar su existencia y operación, garantice a la nación la preservación de sus derechos ante abusos e incluso errores de dicha fuerza.
