El centenario de la Constitución mexicana invita a la reflexión jurídica y social del México contemporáneo. A lo largo de la historia moderna, una vez concluida la Revolución Mexicana y el triunfo del movimiento constitucionalista encabezado por Venustiano Carranza, nuestro país se ha transformado. La Carta Magna no ha sido la excepción, ante las voces que reclaman si es necesario renovarla o crear una nueva, el Dr. Diego Valadés, con su amplio conocimiento constitucional y político, brinda una luz en el tema.
Entrevistado por Foro Jurídico, el ex Ministro de la Corte y ex Procurador General de la República, habla de la urgencia de restituir primero, el estado de derecho que hoy a todas luces se ha perdido, devolver a la sociedad la tranquilidad y confianza en las instituciones y abrir su participación en las decisiones que le conciernen. Una vez logrado lo anterior, podría iniciarse la discusión; de lo contrario implicaría poner en riesgo muchos de los consensos que hemos construido a lo largo de siglos, por ejemplo el estado laico. Para el constitucionalista, se requiere una transformación del sistema político que logre un gobierno de gabinete. Esto es, que la responsabilidad de las decisiones que se tomen en la aplicación del programa de gobierno, a través de políticas públicas, sea susceptible de control y evaluación por parte del Congreso.
Por otro lado, Diego Valadés denuncia que la Constitución se encuentra más en manos de los partidos políticos que de la sociedad, ellos, refiere, la convirtieron en su patrimonio, la han colonizado para llevar ahí todas sus expectativas, así como verter sus desconfianzas. Sin embargo todavía la Ley Fundamental es también un ordenamiento simbólico porque concentra e inspira la cohesión social. Por eso, opina, debe ser el punto de convergencia para todos los mexicanos y un instrumento del cual debemos sentirnos legítimamente orgullosos. Presentamos la parte sustancial de la entrevista.
A sus 100 años de existencia ¿ha cumplido la Constitución con los objetivos planteados por el Constituyente de Querétaro?
Estoy convencido que sí, sobre todo con los que se planteó en términos inmediatos el Constituyente de Querétaro, que se referían a las reivindicaciones de carácter social, fundamentalmente en el ámbito rural y del trabajo. Si hacemos una mirada retrospectiva, encontraremos que en los primeros años, propiamente en las 3 primeras décadas de vigencia, fue el gran instrumento con el cual los campesinos, con la Constitución en la mano, ejercieron sus acciones de dotación y restitución de tierras. Esto significó dar un sentido del derecho al 80% de la población, que en esa época, eran los que vivían en el ámbito rural.
La Constitución se ha alejado del ciudadano, convirtiéndose en el patrimonio de los partidos políticos y dejando de ser un instrumento de la sociedad.
A todos ellos se les incorpora al orden jurídico, cobran conciencia de la validez e importancia de una Constitución y además, se sienten como son, sujetos de derecho. Este es un cambio muy importante y es lo que después se ha trasformado en una exigencia democrática, también justificable, pero no se habría dado de no haber sido por la conciencia jurídica que generó esta Constitución entre los campesinos.
¿El contenido social que la caracterizó se cumplió en esta etapa?
Se cumplió, y también ocurrió otro tanto con los trabajadores que exigieron el cumplimiento de sus derechos. Como por ejemplo, la sindicalización, la contratación colectiva, el salario mínimo, la jornada máxima, y otro tipo de prestaciones que se derivaron de los propios contratos colectivos. De suerte que sí reformó la actitud de la sociedad mexicana con relación al Estado y convirtió al derecho, en este caso el derecho constitucional, en un instrumento de cambio social real y por lo mismo en un cambio cultural. El derecho siempre tiene impacto en la cultura y la cultura siempre tiene una producción en el orden normativo.
¿En la actualidad la Constitución está alejada de la sociedad civil?
En la Constitución podemos ver un proceso paradójico muy desconcertante. Sirvió para impulsar las reivindicaciones sociales y una nueva forma de organización de la propia sociedad. Eso se tradujo en exigencias democráticas. Era normal, una vez que la sociedad tomaba conciencia de sus derechos en el orden social, que los exigiera en el orden político, y aquí la Constitución presentó una enorme laguna desde un principio. No fue construida conforme a criterios democráticos, sino a objetivos de naturaleza social.
La sociedad demandó democracia. No es nada diferente a lo sucedido en otros sistemas constitucionales. La Carta estadunidense no era democrática en su origen, tampoco el constitucionalismo revolucionario francés. En su inicios excluyeron a los pobres, a los esclavos e incluso a las mujeres, que eran la mitad de la población. El derecho al sufragio planteado en esos ordenamientos tenia un fuerte carácter censitario. Fue la evolución la que, las estructuras constitucionales, que consideramos paradigmáticas, transformó los impulsos iniciales de ordenación, de estructura y funcionamiento del Estado y las instituciones; y lo mismo sucedió en México. La democracia fue una omisión original en todos los sistemas democráticos.
Pero, qué pasa con la construcción de la democracia en nuestro sistema constitucional, el cual se produce en el marco de un sistema político dominado por un partido, es decir, por un sistema hegemónico. Los avances democráticos surgen en función de una negociación entre esa hegemonía que se ve obligada a ceder concesiones y una oposición que adopta una estrategia de avances progresivos de incorporación paulatina de nuevas instituciones que den solución a las expectativas democráticas de la sociedad.
¿Cómo se hace esto? Mediante negociaciones que se dan con 2 características. Primero, el partido hegemónico quiere precisar al máximo los detalles de las cesiones para que en la práctica, no resulte que dio más de lo que hubiera querido y también porque tiene diferentes grupos hacia el interior; quienes presentaban ciertas resistencias al cambio. A ellos había que darles reformas muy puntuales en su contenido. Segundo, del lado de la oposición surge la misma estrategia, pero por otra razón. Al no tener una mayoría en el Congreso, las negociaciones las construye con reformas constitucionales muy detalladas. Con ello, impide que se modifiquen en una legislación ordinaria. Exige que todo se incluya en la Constitución para que cuando el partido hegemónico quiera transformar lo que se ha avanzado, se tenga derecho de veto por la mayoría calificada que se requiera.
Esa fue la motivación inicial, pero luego ocurrió que al introducir un texto normativo, hay que cambiar la Carta Magna porque son los detalles los que estorban. Por ejemplo, se llevó a la Constitución la duración de los spots de radio y tv, se fijó que fueran de 20 segundos. Sucedió que al existir un cambio en la conducta de la sociedad o nuevo acuerdo de las fuerzas políticas, es necesario volver a la Constitución y modificarla.
Este sistema tan barroco de construir la democracia, es el resultado de la desconfianza entre todos los actores políticos. La inflación verbal de la Constitución y sus detalles reglamentarios introducidos, han forzado a su modificación fecuentemente; siendo el resultado el resultado de la propia dinámica del cambio político.
¿Es inadecuada esa técnica legislativa constitucional?
La Constitución se ha alejado del ciudadano, se ha convertido en un patrimonio de los partidos políticos, quienes la han colonizado para llevar ahí todas sus expectativas, pero también, para verter sus desconfianzas.
Las reformas en su contenido son sustancialmente satisfactorias y procedentes, resulta, y esta es la paradoja, que en su desarrollo técnico son muy desfavorables, se distorsionan. ¿Qué ha pasado con el destinatario? Los ciudadanos nos hemos alejados de la Constitución, ya no es lo que fue en las primeras décadas, un instrumento de la sociedad, sino un referente distante, ya ni siquiera en el discurso político es recordada; es absolutamente secundaria para todos los partidos.
¿Es el momento de hacer un cambio en la Constitución para acabar con la partidocracia y acercarse al ciudadano?
El mejor momento pasó hace mucho. Todavía en el año 2000, con la presidencia de Vicente Fox, había un gran entusiasmo por la reforma del estado. Porfirio Muñoz Ledo encabezó una comisión que generó optimismo porque se vio al alcance de la mano. ¿Qué ventajas tenía el haberlo hecho en ese momento? Que el país estaba todavía ordenado, no se había entrado a este proceso de descomposición en el cual vivimos 17 años después. El 2000 fue un buen momento; pero siempre lo será cuando se dé un paso hacia adelante. Hoy, las necesidades de esa reforma no son para conservar lo que entonces existía, una república ordenada, sino para restituir el orden a una república que ha entrado en un proceso de caos institucional y que puede muy bien transformarse también en caos social.
¿Un gobierno de coalición sería una buena fórmula para una reforma del Estado?
Hay una gran aceptación y apoyo en el ámbito académico y político por esa tesis. Tanto así, que la Constitución ya fue reformada para establecer que en el 2018 pueda haber en México un gobierno coalición si el Presidente elegido determina que es la mejor forma de gobernar. Eso me parece bien, porque así podrá construir una mayoría en el Congreso –en caso de no tenerla– para darle a su programa de gobierno un sustento duradero.
Las características de un gobierno de coalición son las siguientes:
- De adoptarlo el Presidente en el 2018, su programa de gobierno dejará de ser aprobado solamente por él, de manera que el Plan Nacional de Desarrollo tendrá que ir a la discusión y aprobación en el Senado.
- Quienes lo instrumenten, los integrantes del gabinete, tendrán que ser todos, a excepción de los militares, ratificados por el Senado. Aunque no es lo que se necesita, es un primer paso.
La Constitución convirtió al derecho, en un instrumento de cambio social real y cultural.
Se requiere un gobierno de gabinete. Esto es, que la responsabilidad de las decisiones que se tomen en la aplicación del programa de gobierno a través de políticas públicas sea susceptible de control y evaluación por parte del Congreso. Algo que nos demuestra que ese cambio para el países indispensable es lo siguiente.
De acuerdo con una encuesta, el Presidente tiene un índice de aceptación del 12%; esto se debe a un mal diseño del régimen de gobierno en la Constitución, porque el artículo 80 señala que el supremo poder ejecutivo recae en el Presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. Está bien que así sea, pero el Poder Ejecutivo debe ser colegiado, como el Poder Legislativo y el Judicial para recaer en un gabinete presidido por el Presidente de la República. De hacerlo, habría una diferencia muy sencilla, cuando la ciudadanía se inconforme con un impuesto, con la política energética o económica, responsabilizará al Secretario de Hacienda, de Energía y así sucesivamente; los que tendrían ese 12% serian ellos, no el Presidente. No es conveniente para un sistema democrático generar una vulnerabilidad tan insostenible como se ha construido en México, en donde el Ejecutivo Federal se coloca en la primera línea de combate y como objeto directo de todos los ataques que se producen cuando hay una política poco aceptada por la mayoría de la sociedad.
Para el caso de las Fuerzas Armadas, también es necesario implementar un cambio. Al tenerse un gobierno de gabinete, los titulares de la Secretaría de Defensa y Marina no deberían ser militares en activo. El cargo tendría que estar ya sea en civiles, que sería lo ideal, o en militares en retiro y con prestigio. Si miramos lo que sucede en América Latina encontramos que únicamente son 6 los países en donde los militares en activo ocupan posiciones en el gobierno, esto es, con disposición directa de mando en la tropa.
¿La Constitución está a la vanguardia en materia de Derechos Humanos o debe fortalecerse?
Estoy convencido que la Carta Magna en materia de Derechos Humanos (dh) está muy bien estructurada. Hay que modificar el capítulo primero, y es un esfuerzo que hemos hecho aquí en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. El Dr. Héctor Fix Fierro y yo hemos sido ponentes de una propuesta para reordenar y consolidar el texto de la Constitución; han participado muchos de los constitucionalistas del Instituto incluido el Director, el Dr. Pedro Salazar.
En el curso de los años los dh son uno de los aspectos en los que la Constitución mexicana tiene una mejor desarrollo. El déficit está en que hemos avanzado en materia democrática en la parte electoral. También en la integración del Poder Legislativo que recoge de una manera eficaz, la expresión y configuración plural de la sociedad mexicana. De ahí que los niveles de sobre representación y de sub representación en el Congreso son razonables; en todos los parlamentos y congresos del mundo hay sobre y sub representación, incluidas democracias sólidas como la estadounidense o británica. El rezago está en que, una vez democratizadas las elecciones y pluralizado el Congreso, el gobierno sigue siendo monolítico e impermeable a todos los cambios de la sociedad plural que hoy representamos. En el gobierno nos encontramos que el 35% de los sufragios, tienen el 100% del poder, por eso vemos la disfuncionalidad que nos afecta a todos, incluso al gobierno mismo; de ahí un índice de aprobación del 12%, por un mal diseño institucional.
Los efectos del gobierno de coalición deben anticiparse, debe convocarse convocarse a las fuerzas políticas del país para generar un gran acuerdo, máxime que tenemos problemas internos de disfuncionalidad y efervescencia social, así como una amenaza externa a la que debemos hacer frente los mexicanos. Tenemos que pasar de las palabras a los hechos, no basta con que se invite a la unidad, se tiene que dar un paso en el sentido de propiciarla en términos reales. Para el actual Presidente de Estados Unidos, el interés social, la buena relación con los vecinos y el mundo son temas secundarios, de no presentar un México con una institucionalidad sólida, nuestras posibilidades de negociación con eua se debilitan considerablemente.
¿La Constitución es un símbolo de unidad?
La Constitución no debe ser sólo un ordenamiento jurídico, también un ordenamiento simbólico porque concentra e inspira la cohesión social. En este momento esa función está perdida en México y necesitamos recuperarla, porque debe ser el punto de convergencia para todos los mexicanos y un instrumento del cual debemos sentirnos legítimamente orgullosos.
A 100 años ¿debemos ir hacia una nueva Constitución?
Hoy son las 2 grandes tendencias, por un lado, reordenar y reformar la Constitución, por otro, sustituirla. Yo me inclino por la primera por varias razones. Veamos lo que ocurre con la Ciudad de México, donde, a diferencia con el resto del país, se discute una Constitución que no encuentra soluciones para los problemas planteados por los constituyentes en un espacio político y geográfico ordenado. No tenemos crisis importantes en la ciudad, pero al trasladarnos al resto del país notaremos que sí las hay en diferentes ámbitos como el empleo, la seguridad y la inequidad social.
Aunque la capital del país presenta cuadros de pobreza, no son tan agudos si lo contrastamos con las condiciones generales del país, en donde existen áreas de gran concentración de riqueza y de pobreza. En esas condiciones, armar una constitución nueva, implicaría poner en riesgo muchos de los consensos que hemos construido a lo largo de siglos, por ejemplo el estado laico.
Si nosotros vemos en estos momentos la realidad del país, encontraremos que en más de la mitad de los estados han prevalecido criterios confesionales, de modo que entraríamos a una pugna igual a la de 1857 en la que nos dividiríamos entre liberales y conservadores.
Lo que necesitamos es un régimen de gobierno que brinde un verdadero estado de derecho, seguridad y la capacidad de una mejor distribución de la riqueza para superar las condiciones de extrema inequidad. Eso se consigue a través de construir buenas instituciones, de modo tal que cuando las políticas públicas en el Congreso se discutan y éstas no sean privativas de los espacios inaccesibles del palacio de gobierno, caminaremos a mejores posibilidades de desarrollo tanto de la sociedad, como de la economía, la educación etc. Después de eso, será el momento de discutir una nueva Carta Magna. Una nueva Constitución debe hacerse cuando tengamos un país estabilizado, pero no para resolver las múltiples carencias, angustias y exasperaciones que vivimos actualmente.
¿Todavía existe un respeto a la Constitución?
Si hay un respeto a nuestra Ley Federal, lo malo es cuando la Constitución dice que todo el Poder Ejecutivo recae en una persona y la sociedad pide lo contrario y quiere un gobierno participativo; es decir, no se reflejan las exigencias del México contemporáneo. Tenemos que vencer esa última resistencia de la Constitución. México cuenta con un sólido tribunal constitucional, un sistema electoral y de dh de avanzada, todo eso es positivo. Pero nos falta la adecuada operación del régimen de gobierno, porque carecemos de la capacidad, a través de nuestros representantes, de censurar a los ministros que no hacen bien su trabajo; cuando eso suceda, tendremos una mejor clase de gobernantes en el poder y eso es una diferencia enorme.
Por lo tanto, creo necesario aprovechar todo lo bueno que tiene nuestra Carta Magna. Identificar los déficits que aparecen y superarlos; cuando las instituciones realmente se comporten como constitucionalmente deberían hacerlo, muy probablemente tendremos la posibilidad de prever que la actual Constitución llegue a sus segundo centenario.
Armar una Constitución nueva para el país, implicaría poner en riesgo muchos de los consensos que hemos construido a lo largo de siglos.
