Dr. Arturo Vázquez Espinosa
Director General de Asuntos Jurídicos de la
Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF.
Independientemente de la forma de Gobierno o Estado, el control de recursos públicos se constituye como eje de desarrollo y equilibrio de finanzas públicas y evaluación de políticas públicas, a través del cual se planifica el uso y destino de los recursos. En su origen, se constituyó como simple control financiero, pero hoy se concibe como garante de la administración eficaz y eficiente al integrarse como medio de Control Constitucional que salvaguarda la transparencia y rendición de cuentas en aras del desarrollo eficaz de la función pública, instrumento que atendiendo a la naturaleza representativa del pueblo, se deposita en el Poder Legislativo.
Constitucional y jurisprudencialmente la atribución conferida a las Entidades de Fiscalización Superior (EFS), se traduce en la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto. Así, como la fiscalización del resultado de la gestión financiera posterior a la conclusión de los procesos correspondientes de los entes públicos, cuya irregularidad puede dar lugar a fincar responsabilidades y a la imposición de sanciones resarcitorias.
Del estudio de los artículos 73, 74, 79, 116 y 122 de la Constitución Federal, se infiere que, se delimita el ejercicio del Poder Público a través un sistema d
e funciones y competencias, en el que resalta la Fiscalización Pública como medio de control garante de la transparencia y la rendición de cuentas. Su control se deposita en el Legislativo, desarrollando dentro del ámbito de su competencia, facultades diversas en materia de hacienda pública, que van desde decretar las contribuciones necesarias al presupuesto, hasta revisar y aprobar las cuentas de dicha hacienda; estando obligado, todo órgano público a rendir cuentas a la ciudadanía, e informar a través del Poder Legislativo, lo relacionado a las actividades que comprenden la gestión de las finanzas públicas y resultados logrados, a fin de ser evaluados, por las EFS.
Por esta razón, su función persigue como fin inmediato verificar si se cumplió estrictamente con las disposiciones del presupuesto de egresos y como fin mediato, garantizar a los gobernados que los recursos públicos son manejados con pulcritud y destinados al bienestar de la población. Para tal efecto, las Entidades de Fiscalización (EF) cuentan con el carácter de autoridad y gozan de autonomía técnica y de gestión, amén del abanico de facultades constitucionales para realizar todo tipo de revisiones y/o exámenes para determinar discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas y determinar las responsabilidades de acuerdo con la ley. En las cuestiones de revisión de cuenta pública, por regla general, no infieren directamente derechos de particulares; sin embargo, cuando excepcionalmente acontece, debe concluirse que atendiendo al principio de supremacía constitucional, tutelado por el artículo 133 de la Constitución mexicana, éstos no es oponible a las facultades constitucionales de las EF, como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la tesis número P. J. 87/2000, visible a fojas 980, Tomo XII, agosto de 2000, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Como se desprende del texto constitucional, concurren 3 ámbitos de fiscalización, el reservado a favor de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el previsto para las entidades federativas, que en algunos casos han evolucionado al superar la concepción Constitucional Federal, como Querétaro y Veracruz, y el relativo al Distrito Federal.
Con la Reforma Constitucional Anticorrupción, la ASF, independientemente de formar parte del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, contará con atribuciones para investigar los actos u omisiones que implique irregularidades o conductas ilícitas y denuncias de actos graves relacionados con el ejercicio de recursos federales y vinculados con deuda de los estados, municipios y el Distrito Federal, que sean garantizados por la Federación, derivado de ello, se le dotó de legitimidad procesal para:
- Promover ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el inicio de procedimientos de Responsabilidad Administrativa y Resarcitoria.
- Denunciar ante la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción, la posible comisión de delitos, derivado del ejercicio de la función fiscalizadora.
- Impugnar determinaciones de la Fiscalía de Combate a la Corrupción o del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Por exclusión, contará con legitimidad para promover el inicio de Procedimientos de Responsabilidad Administrativa y Resarcitoria no graves, ante la Secretaría de la Función Pública, quien estará facultada para instruir el procedimiento respectivo. Las efs de los Estados y del Distrito Federal, en ejercicio de sus funciones, estarán facultadas para investigar irregularidades y denuncias de actos graves relacionados con el ejercicio de recursos locales y contarán con:
- Legitimidad para promover el inicio de Procedimientos de Responsabilidad Administrativa y Resarcitoria, ante los Tribunales Administrativos locales.
- Derivado del ejercicio de la función fiscalizadora, denunciar ante la Fiscalía Local de Combate a la Corrupción, la posible comisión de delitos.
- Impugnar determinaciones de la Fiscalía Local de Combate a la Corrupción o del Tribunal Local de Justicia Administrativa.
- Promover ante los Órganos de Control Interno Locales competentes, el inicio de procedimientos de Responsabilidad Administrativa derivados de actos e irregularidades no graves.
Las EFS tienen como función verificar si se
cumplió estrictamente con las disposiciones
del presupuesto de egresos para garantizar
a los gobernados que los recursos públicos
son manejados con pulcritud.
El avance es positivo, estimamos que para optimizar su armonización integral, el legislador deberá prever la expedición de ordenamientos que regulen los procedimientos de auditoría, investigación y sanción, a fin de consolidar un sistema jurídico disciplinario en que se reconozca a los órganos de control gubernamental, legitimidad, para intervenir en los procedimientos disciplinarios de sanción, resarcitorios y penales en carácter de coadyuvantes. También, ejercer acciones legales y constitucionales, a fin de superar obstáculos que en la praxis se generan en relación al incumplimiento de contratos, reclamo de penas convencionales, garantías, fianzas e ilícitos; consolidando el Debido Proceso en favor de los presuntos responsables y la equidad procesal en favor de los órganos vinculados con la investigación y sustento de irregularidades materia del proceso.
En el Tercer Congreso de Órganos Públicos Autónomos, Emilio Álvarez Icaza, calificó el “fortalecimiento institucional de los Órganos Públicos Autónomos como factor de equilibrio en nuestro régimen de división de poderes e instancia representativas de la sociedad civil”. Señaló “tenemos que reconocer que en su desarrollo aún falta mucho por consolidar y esto sólo se logrará en la medida en que se fortalezca su autonomía, profesionalización, control y transparencia”. Ideas que nos remontan a la Declaración de Lima de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Instrumento que en 1977, determinó: “el cumplimiento efectivo y eficaz de los mandatos legales y constitucionales de las Entidades de Fiscalización, sólo puede cumplirse si son independientes y están protegidas contra influencias externas; atributo que como mínimo debe ser funcional, organizativo, estar garantizado constitucionalmente, a favor tanto de la institución, como a favor de sus miembros funcionarios, a fin que su actuar se blinde de injerencias externas que vulneren la imparcialidad de su criterio técnico profesional; independencia que debe abarcar el aspecto financiero, pues es necesario poner a disposición de las Entidades de Fiscalización los medios financieros necesarios a fin de que cumplan sus funciones con total responsabilidad e independencia». La premisa fue adoptada en 2001, por el XVII Congreso de la INTOSAI en Seúl, Corea, al determinar que las EF, “sólo pueden realizar sus cometidos sin son independientes de la institución fiscalizada y están protegidas contra influencias externas, por lo que dicha independencia debe ser garantizada por Ley”. Con ello, se sustentó la Declaración de Independencia formulada en el año 2007 en México, por el XIX Congreso de la INTOSAI, que por acuerdo del XX Simposio de INTOSAI, se determinó publicar y distribuir bajo el título “Declaración de México sobre Independencia”, en donde se establece los principios que garantizan la Independencia de la Entidades de Fiscalización; postulados que la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A. C, ASOFIS, adoptó en abril de 2009, a través de la Declaración de Zacatecas, de la que se desprende la necesidad de reformar el Sistema Constitucional de Fiscalización, con el objetivo que las EFS:
- Sean consideradas como Órganos Constitucionales Autónomos.
- Rindan cuentas al Legislativo, bajo una relación de coordinación como Representante Popular.
- Sean dotadas constitucionalmente de presupuesto suficiente, para el óptimo cumplimiento de sus atribuciones, a fin de garantizar el debido ejercicio de la función fiscalizadora bajo los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad.
- Se les confiera autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
- Homologuen su marco jurídico a fin de implementar leyes en materia de Fiscalización.
- Cuenten con Titulares inamovibles.
- Cuenten con el carácter de autoridad en el ejercicio de funciones.
- Estén facultadas para requerir información, certificar, practicar visitas, diligencias e imponer las medidas de apremio para el debido cumplimiento de sus fines.
- Fomenten la transparencia y acceso a la información, a través de una labor de coordinación conjunta con el Poder Legislativo, consolidando el debido seguimiento de la función fiscalizadora con la difusión y publicación de Informes de Resultados de la Cuenta Pública, una vez que sean presentados. • Cuenten con facultades para auditar, dar seguimiento a recomendaciones y fincar directamente responsabilidades derivadas de irregularidades detectadas durante la revisión de la cuenta pública, consolidando en un sistema fiscalizador eficaz, transparente, dinámico e íntegro; a fin de evitar la subordinación a instancias externas, aspecto cuestionado severamente por la sociedad, al transgredir el principio de imparcialidad, al depender del Ejecutivo las instancias que instruyen los procedimientos de sanción, degradando a las Entidades de Fiscalización a simples promoventes del procedimiento, carentes de legitimidad para comparecer y actuar en defensa de la Hacienda Pública.
- Gocen como mínimo de autonomía técnica, de gestión, presupuestal y financiera, a través de la conformación de un marco jurídico competencial que les confiera y garantice independencia y libertad en:
- La decisión de su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
- El ámbito presupuestal, a fin de evitar se subordine mediáticamente su función, tutelando que su presupuesto anual sea superior al del ejercicio fiscal anterior, estableciendo como mínimo un incremento en proporción al índice inflacionario, o bien garantizando su monto por Ley, asignándole un porcentaje fijo del presupuesto de egresos correspondiente.
- La titularidad y administración de su patrimonio.
- La definición del perfil idóneo de su personal, a efecto de garantizar la calidad técnica e imparcialidad de los resultados de la revisión de la cuenta pública.
- La adquisición de los recursos materiales que requieran salvaguardando su actualización tecnológica en el ejercicio de la función fiscalizadora.
- Sean objeto de evaluación y rindan cuentas, a través de la implementación de auditorías entre pares, imparciales e independientes de influencia política que obstaculicen la función fiscalizadora o sirva de instrumento para remover a sus titulares.
- Implementen políticas de capacitación en materia de ética pública para su personal y servidores públicos de los entes fiscalizados, pues como órganos externos, al evaluar políticas públicas deben fomentar su reorientación y prevenir la reincidencia de deficiencias, negligencias y omisiones, dando con ello, cabal cumplimiento al objetivo constitucional de velar por el congruente ejercicio de la cuenta pública, con base en la eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez.
La autonomía técnica y de gestión con la
cual opera ya la mayoría de las Entidades
de Fiscalización Superior resulta
fundamental para su organización.
De los artículos 79; 116 y 122 de la Constitución Federal se infiere que las EFS gozan de Autonomía Técnica y de Gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, que se traduce en:
- Autonomía Técnica. Contar con la capacidad de normar su actuar bajo ejes de especialización, mediante principios técnicos normativos independientes de influencia o subordinación a actores externos de índole político.
- Autonomía de Gestión. Administrar, manejar, disponer, emplear y regular su patrimonio en el ejercicio de la función fiscalizadora que constitucionalmente le compete; lo que conlleva, la autodeterminación de su presupuesto, la libre disponibilidad de los recursos asignados, así como la autodeterminación de un sistema de control interno de fiscalización y aprobación presupuestal; en virtud que, el control externo, constitucionalmente se reserva a favor de las instancias legislativas competentes para evaluar su desempeño de conformidad al ámbito estadual correspondiente, como lo son las Unidades de Evaluación y Comisiones de Vigilancia.
El ejercicio de dichos atributos conlleva la capacidad de determinar su estructura y organización interna; la potestad de regular su funcionamiento sin interferencia externa y la libertad para determinar, atender, resolver y decidir las prácticas que adoptará en el cumplimiento y ejercicio de la función constitucional encomendada. Como lo confirma la SCJN, al establecer que, “la revisión de las cuentas públicas es una tarea preponderantemente técnica para la que se requiere de conocimientos especializados en materia de auditoría…” confiriéndole el carácter de documento inspirador de independencia en materia de Auditoría a la Declaración de Lima, lo que le otorga a dicho instrumento el carácter de fuente formal, en virtud que de su contenido surgen las pautas que definen los alcances de la Autonomía Técnica y de Gestión que nuestra Carta Magna confiere a las Entidades de Fiscalización.
Sin embargo, en la praxis, ello no se cumple al estar vinculadas constitucionalmente las EFS al Poder Legislativo, como depositario de la Representación Popular y titular de la Revisión de la Cuenta Pública, lo que nulifica la “autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones”, pues constitucionalmente se les concibe como Órganos de Relevancia Constitucional, lo que hace cuestionable su plena independencia y libertad, al estar subordinadas al control mediático de la naturaleza política del Legislativo. Esto vulnera las directrices de imparcialidad, independencia y neutralidad, que rigen el ejercicio técnico y especializado que concurren en el crisol profesional de la fiscalización. Minimizan la función de Control Constitucional que como órganos externos de control gubernamental se les confirió en su génesis constitucional, alejándolas en consecuencia de la evaluación, a través de ejes jurídicos y técnicos de escrutinio y verificación; control objetivo del gasto público y programas ejecutados desvirtuando políticamente su naturaleza sustantiva. Lo anterior, sin tomar en cuenta que el Legislativo cuenta con la libertad de reformar el marco jurídico de las Entidades de Fiscalización, no sólo por iniciativa propia, sino también a instancias del Ejecutivo, como sucedió en Oaxaca y Zacatecas, por mencionar solo unos casos.
Previo a la reforma constitucional de mayo de 2008, los órganos fiscalizadores del país se encontraban limitados en cuanto a la autonomía, al estar sujetos en mayor o menor grado, a las disposiciones y control total del poder legislativo y en algunos casos al ejecutivo. La autonomía técnica y de gestión con la cual opera ya la mayoría de las EFS resulta fundamental para su organización, funcionamiento, y obviamente, el cumplimiento de sus tareas. El siguiente paso radica en evolucionar hacia lo que se conoce, como una autonomía constitucional plena, mediante la transición de órganos con autonomía técnica y de gestión a nivel constitucional a ser Órganos Constitucionalmente Autónomos. Para eso, se requiere de una reforma integral de los artículos 74, fracción V; 79; 115, fracción IV, inciso c); 116, fracciones II y VIII; 122, Apartado C, Base Primera, fracción V; inciso c); de la Constitución mexicana, para abarcar todos los ordenamientos jurídicos relacionados con la fiscalización superior, que reconozca a las EFS como Organismos Constitucionalmente Autónomos; afín de salvaguardar la plena independencia de las EF en el cumplimiento del cometido de Control Constitucional que implica la fiscalización de recursos públicos. Es necesario además, que se les confiera atribuciones para fortalecer su gestión interna, a través de la libre e independiente determinación y presupuestal, para definir sin injerencia externa su programa anual de auditorías, revisiones, visitas, requerimientos, y demás actividades sustantivas funcionales, como sería el determinar directamente multas y sanciones; iniciar leyes en materia de fiscalización, contar con legitimidad para ejercer acciones de índole constitucional y legal en defensa de la Hacienda Pública y contra actos, omisiones y ordenamientos que transgredan los principios de control constitucional que reviste la fiscalización pública, y blindar a sus titulares a través de la inamovilidad.
Se requiere implementar un sistema constitucional congruente con la trascendencia que tiene la actividad fiscalizadora que debido a su tecnicidad, demanda ser ejercida a través de instituciones carentes de vínculos políticos, con plena autonomía en aspectos: político, presupuestario, jurídico y administrativo. Esto permitirá salvaguardar el debido equilibrio y control que reclama la sociedad, en materia de rendición de cuentas y transparencia, para tal efecto, deberán contar con un presupuesto irreductible, tomando como base, un porcentaje fijo del presupuesto total aprobado por el Poder Legislativo.
Asimismo, deberá regularse que las EFS, sean sujetos de revisión por parte de despachos externos o entre pares, evitando que injerencia de actores políticos. Para tal efecto se requiere de mecanismos idóneos para transparentar la fiscalización gubernamental. Derivado del cúmulo de actividades financieras que desarrolla el Estado y del universo de programas y responsabilidades de interés público y social, que tiene a su cargo, consideramos imperativo garantizar el ámbito competencial de atribuciones de las EFS, a través de su reconocimiento como órganos autónomos constitucionales, salvaguardando con ello el control constitucional que implica la fiscalización, control y evaluación financiera de la hacienda pública, acorde a la imperiosa necesidad de transparentar la recaudación de ingresos y el ejercicio del gasto público, bajo los principios de eficacia, eficiencia y economía, a través de la auditoría gubernamental profesional y oportuna.
La actividad fiscalizadora, debido a su
tecnicidad, demanda ser ejercida a través
de instituciones carentes de vínculos
políticos, con plena autonomía.
Confirman la viabilidad y procedencia del presente análisis,lasiniciativas correspondientes a las Leyes Generales de Combate a la Corrupción y del Sistema Nacional Anticorrupción, que diversos Diputados y Senadores, con el aval de Organizaciones Civiles, como es el caso de Transparencia Mexicana, Integralia, Red por la Rendición de Cuentas y el IMCO, entre otras, han formulado ante el Congreso de la Unión. En su contenido se confirma la convicción y consenso en conferir el carácter de autónomos e independientes a los órganos encargados de investigar y combatir la corrupción, como es el caso de la Secretaría de la Función Pública, la Fiscalía Especializada en Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción y la ASF; de ser aprobada tal directriz deberá ser homologada en el ámbito local por los Congresos de los Estados y Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
